VII SAB/Wa 64/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. D. i D. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia skarg J.D. i D. D. z dnia [...] listopada 2018 r. na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących J. D. i D. D. kwotę po 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; VI. oddala skargę z pozostałym zakresie.

Przedmiotem skargi J. D. i D. D. ("skarżący") jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie oznaczonej znakiem [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17 lutego 2004 r., "rozporządzenie"). Jak wynika z akt, 6 grudnia 2018 r. (data wpływu do ULC) skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Prezesa ULC (odrębne) skargi na nieuprawnione działanie przewoźnika – [...] S.A. – w związku z brakiem wypłaty odszkodowania na podstawie art. 7 rozporządzenia wobec dużego opóźnienia lotu w dniu [...] czerwca 2018 r. na trasie R. – R.. Pismem z [...] stycznia 2019 r. znak [...] Prezes ULC zawiadomił o wszczęciu postępowania ze skarg skarżących w sprawie lotu z [...] czerwca 2018 r. o oznaczeniu [...] na trasie R. – R., a jednocześnie wezwał przewoźnika lotniczego do udzielenia wszelkich informacji dotyczących wskazanego lotu w terminie 30 dni. Przewoźnik odpowiedział na to wezwanie za pośrednictwem poczty elektronicznej [...] stycznia 2019 r. Dalej pełnomocnik, działający w imieniu skarżących, złożył ponaglenie (v. pismo z [...] listopada 2019 r.) do Prezesa ULC, wskazując na przewlekłość postępowania w związku z ww. skargami pasażerów. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] Prezes ULC zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył termin jej załatwienia do [...] maja 2020 r. Skarżący, reprezentowani profesjonalnie, pismem z [...] marca 2020 r. (data nadania) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC w ww. sprawie, żądając zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie miesiąca, wymierzenia grzywny, przyznania na rzecz każdego z nich sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał na brak zachowania przez organ terminów określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, "k.p.a."). Wskazał nadto, że do dnia dzisiejszego postępowanie nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w 2018 r. wpłynęło ponad 17000 spraw, natomiast w 2019 r. – ok 9000. Na chwilę obecną jest jeszcze ok. 14000 spraw w toku, sprawy te są rozpatrywane przez 13 referentów. Wskazał przy tym na brak nowych etatów i dużą rotację pracowników. Powyższe, jak podał, stanowią główne przyczyny dłuższego procedowania postępowań administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie w pełni, tj. nie wszystkie wnioski w niej zawarte należało uznać za zasadne. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania, w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżący skierowali do organu ponaglenie, a to pismem z [...] listopada 2019 r. Przechodząc do rozważań, dotyczących wystąpienia zarzuconej w skardze przewlekłości organu w załatwieniu skarg pasażerów na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia, Sąd wyjaśnia, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym czasie. Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpatrzeniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Sąd dostrzega przy tym, że tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ prowadzi postępowanie przewlekle, a wskazana "opieszałość" tego organu w wydaniu decyzji ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w tym przypadku wynosił miesiąc od dnia wpływu skarg pasażerów - skarżących na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004 (co nastąpiło 6 grudnia 2018 r.). Sąd zauważa jednocześnie, że decyzja "załatwiająca" sprawę (choćby formalnie) do dnia wydania wyroku nie została podjęta (w aktach sprawy brak orzeczenia kończącego badane postępowanie; organ nie odpowiedział w tej kwestii także na zapytanie Sądu skierowane faksem 21 lipca 2020 r.). Sąd wskazuje przy tym także i na to, że postępowanie organu trwa już ponad 1,5 roku, zaś jedyna czynność organu, poza zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania i wezwaniem przewoźnika lotniczego do zajęcia stanowiska, miała miejsce [...] kwietnia 2020 r. i polegała na poinformowaniu o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do [...] maja 2020 r. (co nie sposób uznać za prawidłowe w kontekście art. 36 k.p.a., na podstawie którego organ wyznaczający nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1, a wobec tego jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu). W efekcie ocena przebiegu postępowania prowadzonego przez Prezesa ULC w ww. sprawie, oznaczonej znakiem [...], doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że organ ten naruszył art. 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a., albowiem jego czynności są nieefektywne, wykonywane w dużym odstępie czasu, a przez to pozorne, i jak dotychczas – nie doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia. Ocena ta obejmuje także wstępny etap działania organu, i "reakcję" na złożoną skargę pasażerów po ponad miesiącu od jej wpływu (zawiadomieniem o wszczęciu postępowania). Z tych też przyczyn Sąd uznał, że rozpoznawana skarga jest zasadna; w sprawie wystąpiła bowiem przewlekłość (z uwagi na opieszałe i nieefektywne działanie organu nieprowadzące do rozstrzygnięcia sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód), trwająca m.in. nieprzerwanie od momentu otrzymania przez organ stanowiska przewoźnika lotniczego (co nastąpiło [...] stycznia 2019 r.); uzasadniająca nadto zobowiązanie organu do wydania aktu. Poza tym Sąd uznał, że wskazana przewlekłość postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Wobec niezakończenia postępowania (do dnia rozpoznania skargi organ nie przekazał informacji o wydaniu aktu), Sąd ocenił natomiast, że okoliczności sprawy czynią koniecznym wymierzenie organowi grzywny. Dokonując gradacji naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (tak NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczące, poza tym – wziął pod uwagę, że "opóźnienie to" nadal trwa, a już wynosi ponad 1,5 roku, jak również, że organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wydania aktu od [...] stycznia 2019 r., tj. od dnia otrzymania od przewoźnika lotniczego stanowiska w sprawie, a pismo o zebraniu materiału dowodowego z [...] kwietnia 2020 r. wydał na skutek wniesionego przez skarżących ponaglenia z [...] listopada 2019 r. (data wpływu). Dlatego też Sąd przyjął, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w latach 2018-2019 wpłynęły do ULC (i pozostają w toku) oraz brak wystarczającej liczby pracowników, nie mogą stanowić w tej sprawie uzasadnienia dla odstąpienia od surowej/kwalifikowanej oceny popełnionego przez organ naruszenia prawa. Orzekając o grzywnie w wysokości 1000 zł Sąd miał na uwadze osiągnięcie celu rozpoznawanej skargi, tj. zwalczenie trwającego nadal stanu przewlekłości. Orzeczona grzywna ma zmobilizować organ do załatwienia sprawy, działać również prewencyjne i represyjnie. Stosując ten środek Sąd wziął pod uwagę, że skarga dotyczy szczególnie nagannej bo długotrwałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a jednocześnie uznał, że istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (skoro ani ponaglenie skarżących ani nawet wniesienie rozpoznawanej skargi nie przyspieszyło zakończenia postępowania). Grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 tej ustawy, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Orzeczona w tym przypadku przez Sąd nie przekracza tej wysokości, stanowi obciążenie "minimalne" w kontekście dopuszczalnego, niemniej zdaniem Sądu wystarczające dla osiągnięcia zamierzonego celu (przeciętne wynagrodzenie w pierwszym kwartale 2020 r. ogłoszone w komunikacie Prezesa GUS wyniosło 5.331,47 zł). W końcu, odnosząc się do wniosku skargi, dotyczącego zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, Sąd wyjaśnia, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzana jest w przypadku uwzględnienia skargi, ale ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym użycie w jego treści przez ustawodawcę czasownika "może". Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek opieszałości w działaniu organu administracji. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołane bezczynnością/przewlekłością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. W tym przypadku skarżący nie uzasadnili swojego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek jego uwzględnienia, w tym w kwocie wskazanej w skardze. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga w tej części nie jest zasadna. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 151 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzekając o kosztach Sąd ustalił ich wysokość odrębnie dla każdego skarżącego, biorąc pod uwagę wpisy od skargi i koszty zastępstwa procesowego.