VII SAB/Wa 59/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz J. B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. w pozostałej części oddala skargę.

1. Przedmiotem skargi z 13 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej przez J. B. (dalej: "skarżąca"), reprezentowaną przez pełnomocnika profesjonalnego działającego w Kancelarii [...] z siedzibą w [...], była bezczynność Komisji Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie naruszenia przepisów ustawy z dnia . lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 959; dalej "pr.lot.") oraz rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17.2.2004, dalej: "rozporządzenie nr 261/2004"). Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Pismem z 26 marca 2019 r. (data wpływu do organu: 1 kwietnia 2019 r.) skierowanym do Urzędu Lotnictwa Cywilnego – Komisja Ochrony Praw Pasażerów J. B. wniosła skargę na przestrzeganie prawa przez [...] (dalej: "przewoźnik") w związku z lotem na trasie W...-M.... zaplanowanym na .. stycznia 2019 r. Według skarżącej w przypadku ww. lotu doszło do opóźnienia wynoszącego 5.45 godziny, przy czym linia lotnicza nie udzieliła skarżącej informacji o prawach pasażera, poszkodowany pasażer nie otrzymał pomocy ani zwrotu kosztów, ani odszkodowania za opóźnienie. Do skargi dołączona została kopia skierowanego przez skarżącą do przewoźnika wezwania do zapłaty równowartości 250 Euro z odsetkami ustawowymi z tytułu odszkodowania za opóźniony lot. Według skarżącej przewoźnik nie udzielił odpowiedzi na reklamację (wezwanie do zapłaty) w terminie 30 dni. Pismem z 16 września 2019 r. skarżąca złożyła do organu ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. w związku z brakiem informacji o wszczęciu postępowania na podstawie skargi, której datę skarżąca określa na dzień 27 lutego 2019 r. 2. W związku z brakiem odpowiedzi organu na ww. ponaglenie, skarżąca pismem z 13 lutego 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez przewoźnika rozporządzenia nr 261/2004. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC") do wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego skargą na naruszenie praw pasażera oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.). Dodatkowo skarżąca wniosła o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi do Sądu skarżąca powołała się na skargę do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniesioną – według jej oświadczenia – 27 lutego 2019 r. oraz okoliczność, że do dnia sporządzenia skargi do Sądu nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. 3. Pismem z 22 kwietnia 2020 r., znak: [...], stanowiącym odpowiedź na ww. skargę, Prezes ULC wniósł o jej oddalenie. Prezes ULC wyjaśnił, że z dniem 1 kwietnia 2019 r. na mocy przepisów ustawy z 14 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 235) zmianie uległa treść art. 205a i 205b ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1580 ze zm.). W odniesieniu do skarg składanych od tej daty Prezes ULC przestał być organem właściwym do orzekania w przedmiocie skarg, o których mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004. Na podstawie art. 205a ust. 1 pr.lot. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1580 ze zm.) przy Prezesie ULC powołany został z dniem 1 kwietnia 2019 r. Rzecznik Praw Pasażera, którego zadaniem jest prowadzenie postępowań w sprawie pozasądowego rozwiązywania sporów pasażerskich. W miejsce dotychczasowej procedury rozpatrywania skarg pasażerów w trybie postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona została procedura rozwiązywania z pasażerami sporów wynikających z rozporządzenia nr 261/2004 oraz innych aktów prawa europejskiego w formie polubownej. Dalej organ wyjaśnił, że dotychczasowa procedura rozpatrywania skarg pasażerów w trybie postępowań administracyjnych, prowadzonych przez Komisję Ochrony Praw Pasażerów, ma zastosowanie do wszystkich wniosków złożonych w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego do końca marca 2019 r. Zgodnie z art. 14 ustawy o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Datę wszczęcia postępowania określa art. 61 § 3 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu datą wszczęcia postępowanie na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Prezes ULC zgodnie z obowiązującymi przepisami został zatem pozbawiony kompetencji do rozstrzygania tego typu spraw w drodze decyzji administracyjnej, tj. złożonych po dniu [...] marca 2019 r. Tym samym żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie naruszenia przepisów rozporządzenia nr 261/2004 w przedmiotowym przypadku jest niemożliwe i jako takie pozbawione podstawy prawnej, a postępowanie w sprawie naruszenia przepisów rozporządzenia nr 261/2004 nie może być wszczęte. W rezultacie zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia [..] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. 4. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. 5. Sąd stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Dla oceny zgodności z prawem działania organu należy w pierwszej kolejności prawidłowo zrekonstruować stan faktyczny i prawny sprawy, gdyż nie wynika on całkowicie jasno ze skargi złożonej do Sądu przez skarżącą. Na podstawie wszystkich dokumentów składających się na akta sprawy Sąd stwierdza, że składana przez skarżącą na podstawie art. 205a ust. 1 pr.lot. oraz art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004 skarga na naruszenia praw pasażera została złożona do organu. kwietnia 2019 r. Skarga ta została oznaczona datą 26 marca 2019 r., choć na kopii załączonej do skargi do Sądu wstemplowana jest dodatkowo data 27 lutego 2019 r. Na tę samą datę powołuje się również skarżąca w uzasadnieniu skargi. Nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że skarga na naruszenia praw pasażera została złożona wcześniej niż 27 marca 2019 r. W aktach sprawy nie zachowała się bowiem koperta potwierdzająca dokładną datę nadania skargi do Urzędu Lotnictwa Cywilnego, chociaż równocześnie ze skargą na naruszenie praw pasażera dołączono potwierdzenie przelewu bankowego kwoty opłaty skarbowej, dokonanego w dniu 27 marca 2019 r., jak wynikałoby z twierdzeń skarżącej. W związku z powyższym Sąd nie uznał za wiarygodną kopii potwierdzenia nadania przez [...] Dział Prawny, tj. pełnomocnika skarżącej, pisma do Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Załącznikiem do skargi do Sądu stała się bowiem kopia tzw. książki listowej, w formie wydruku komputerowego z naklejką kodu paskowego i numeru przesyłki skierowanej do organu. Na wskazanej kopii wydrukowana jest data 27 lutego 2019 r., a także jest stempel pocztowy Urzędu pocztowego [...] z datą 27 lutego 2019 r. Z żadnego jednak dokumentu nie wynika, że potwierdzenie nadania przesyłki poleconej do Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 27 lutego 2019 r. dotyczyło właśnie skargi złożonej przez J. B.. Na egzemplarzu skargi do organu przesłanym przez jej pełnomocnika prawnego wydrukowana jest wyraźnie data 26 marca 2019 r. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że skarga na naruszenie praw pasażera została doręczona organowi w dniu 1 kwietnia 2019 r. Jest to znacząca data, gdyż od tego dnia Prezesowi ULC nie przysługiwała już kompetencja do rozpatrywania w trybie postępowania administracyjnego skarg składanych zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004. W związku z powyższym za prawidłowe należy uznać postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...]marca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przez [...] praw pasażera określonych przepisami rozporządzenia nr [...] i dotyczące lotu z .. stycznia 2019 r. na trasie W....-M... o oznaczeniu kodowym [...] Sąd zwraca wszakże uwagę, że w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu nie znajduje się kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru, która świadczyłaby o przesłaniu pełnomocnikowi skarżącej odpisu postanowienia z [...] marca 2020 r. Prawidłowość postanowienia Prezesa ULC z [...] marca 2020 r. wynika stąd, że w dniu wydania aktu obowiązywał już art. 205a ust. 1 pr.lot. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 147 ustawy z dnia .. grudnia 2019 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 235). Wskazany przepis noweli nadał nowe brzmienie art. 205a i 205b zawartym w Dziale Xa ustawy ("Ochrona praw pasażerów"). W ten sposób kompetencja Prezesa ULC do rozstrzygania w trybie administracyjnym o naruszeniu praw pasażerów przez przewoźników lotniczych została uchylona i zastąpiona przez kompetencje Rzecznika Praw Pasażerów, którego zadaniem jest prowadzenie postępowań w sprawie pozasądowego rozwiązywania sporów pasażerskich między pasażerem a przewoźnikiem lotniczym. W związku ze zmianą przepisów Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zobowiązany był umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, którego żądała skarżąca (punkt I sentencji wyroku). 6. Wskazane postanowienie Prezesa ULC z [...] marca 2020 r. zostało jednak wydane dwa tygodnie po otrzymaniu przez organ skargi złożonej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z tego względu zasadne było stwierdzenie przez Sąd bezczynności, a nie tylko przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezesa ULC. W rozpatrywanej sprawie od dnia wpływu skargi na naruszenie praw pasażera do organu do dnia wydania ww. postanowienia minęło praktycznie 12 miesięcy. W tym stanie rzeczy Sąd miał obowiązek stwierdzić, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odniesieniu do skargi złożonej przez skarżącą miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie, brak reakcji organu na skargę, choćby błędnie adresowaną, przez okres 12 miesięcy ma charakter bezczynności organu. Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "bezczynności". Jak wskazano jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, wprowadzenie w 2011 r. rozróżnienia na bezczynność organu i przewlekłość postępowania prowadzi do wniosku, że pojęcie "bezczynności" należy ograniczyć do przypadków niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Bezczynność organu jest jednocześnie naruszeniem przepisów prawa administracyjnego, zarówno ogólnych zasad, jak i szczegółowych reguł wyznaczających terminu wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Przepisy wyznaczają bowiem standardy działania organów administracji publicznej w trakcie prowadzenia postępowania. I tak, zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Dodatkowo, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się przy tym terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził również, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma bowiem możliwości innego zakwalifikowania trwającej kilkanaście miesięcy zwłoki w wyrażeniu przez organ stanowiska w sprawie. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, wynika z obiektywnych przesłanek odnoszących się do sposobu działania lub nie działania organu. Omawiane przekroczenie ustawowych terminów musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC sugeruje, że w przypadku rozstrzygania o zarzucie bezczynności należy brać pod uwagę nie tylko okres faktycznego trwania postępowania bez podejmowania przez organ jakichkolwiek rzeczywistych czynności, ale również okoliczności, które spowodowały wskazany stan rzeczy. Organ wyjaśnił przy tym, że w ostatnich latach do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło bardzo wiele spraw w przedmiocie naruszenia praw pasażerów: w roku 2018 – 17.000, a w roku 2019 – około 9.000 spraw. Sprawy te rozpatrywane są przez kilkunastu referentów, ale brak etatów oraz duża rotacja pracowników powoduje, że postępowania administracyjne przeciągają się tak znacznie, jak w niniejszej sprawie. Nie kwestionując faktów podanych przez organ, Sąd nie jest w stanie jednak zaakceptować oceny sugerowanej przez organ. Wewnętrzne przyczyny, nawet jeśli mają charakter obiektywny, nie mogą usprawiedliwić rocznego okresu rozpatrywania sprawy. Dlatego też przykłady orzeczeń sądów administracyjnych powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę nie są zdaniem Sądu przekonujące. 7. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym także podnoszony przez organ znaczący wzrost liczby rozpatrywanych spraw, Sąd zdecydował się skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. do wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Znając sytuację organu Sąd zastosował jednak minimalny wymiar grzywny przewidzianej w przepisach prawa. Mając z kolei na uwadze opisane wyżej wątpliwości co do rzetelności argumentacji zawartej w skardze, Sąd nie uznał za właściwe przyznania na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. 8. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności sprawy i ocenę zarzutu bezczynności organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1, 1a i § 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I-V sentencji. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego i 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).