VII SAB/Wa 43/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta I. umarza postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania Rzecznika Praw Pacjenta do wydania w określonym terminie aktu, II. stwierdza, że bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącego J. B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2773/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SAB/Wa 48/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Do wydania powyższego orzeczenia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. B. z dnia 3 marca 2015 r. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie uchybienia terminowi rozpatrzenia sprawy określonemu w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) i nie wykonania obowiązku przewidzianego w art. 36 k.p.a., w której skarżący domagał się zobowiązania organu do: 1) wykonania czynności kontrolnych przewidzianych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm., dalej "Upp") przy udziale strony i jej pełnomocnika w terminie 7 dni, 2) przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i w jej ramach przeprowadzenia wskazanych przez skarżącego dowodów, zgodnie z wnioskiem przesłanym w dniu 10 lutego 2015 r. w terminie 30 dni, 3) wszczęcia postępowania w sprawie zbiorowego naruszania praw pacjenta przez Samodzielny Publiczny Centralny Szpital Kliniczny w [...] (Szpital), 4) zakończenia postępowania w sprawie skargi wniesionej przez J. B. oraz postępowania w sprawie zbiorowego naruszenia praw pacjenta w terminie 60 dni od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem sądu, 5) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa i naruszenie prawa było rażące, 6) zwolnienia skarżącego z kosztów w całości i zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów sądowych, 7) zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w oparciu o dwukrotną stawkę minimalną przewidzianą dla tego rodzaju spraw powiększoną o VAT łącznie w wysokości 590,40 zł. W uzasadnieniu skargi J. B. podniósł, że w dniu 27 stycznia 2015 r. złożył do Rzecznika Praw Pacjenta wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w związku z naruszeniem prawa pacjenta do dostępu do dokumentacji medycznej, na podstawie art. 50 ust. 1 Upp, oraz podjęcie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, tzn. podjęcie czynności przewidzianych w art. 51 pkt 1 tej ustawy, a ze względu na stan zdrowia oraz znaczenie dokumentacji medycznej, do której dostęp chciałby uzyskać, wniósł również o podjęcie czynności przewidzianych w art. 52 ust. 1 pkt 1 Upp. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność, bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez Szpital, twierdząc, że wskazane przez J. B. we wniosku z dnia 27 stycznia 2015 r. okoliczności nie uprawdopodobniają pozbawienia lub ograniczenia zbiorowych praw pacjentów. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SAB/Wa 48/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania Rzecznika Praw Pacjenta do wydania w określonym terminie aktu, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez Szpital twierdząc, iż wskazane przez J. B. we wniosku z dnia 27 stycznia 2015 r. okoliczności nie uprawdopodobniają pozbawienia lub ograniczenia zbiorowych praw pacjentów. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, brak było podstaw do zobowiązania Rzecznika do rozpoznania wniosku skarżącego, bowiem został on przez organ już rozpoznany, co czyni bezprzedmiotowym niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie. Sąd stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa uznał, że nie zaistniały w sprawie żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. i rozwiniętej w art. 35 tej ustawy, bowiem Szpital udzielił organowi odpowiedzi pismem, które wpłynęło do Rzecznika Praw Pacjenta w dniu 24 lutego 2015 r., natomiast Rzecznik dopiero pismem z dnia 27 marca 2015 r. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy – tj. do dnia 27 kwietnia 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Pacjenta zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że bezczynność Rzecznika miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na wybiórczym przedstawieniu sprawy oraz art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi mimo, że istniały podstawy do jej oddalenia. Jednocześnie organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uznania przez Sąd, że sprawa prowadzona przez Rzecznika Praw Pacjenta była szczególnie skomplikowana, przez co termin na jego zakończenie wynosił nie później niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2773/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd wojewódzki umarzając postępowanie w kwestii zobowiązania Rzecznika Praw Pacjenta do podjęcia aktu – nie określając przy tym charakteru tego aktu, a w szczególności czy dotyczy to zobowiązania do wydania decyzji w sprawie indywidualnej J. B. czy też kwestii naruszenia zbiorowych praw pacjentów – ograniczył się do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący. W ocenie Sądu II instancji stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że bezczynność organu miała charakter rażący nie zostało dostatecznie uzasadnione, zaś sama ocena jest nazbyt powierzchowna. NSA zwrócił przy tym uwagę, że wniosek skarżącego dotyczył dwóch różnych kompetencji Rzecznik Praw Pacjenta, czego sąd wojewódzki nie dostrzegł. Zdaniem NSA również kwestia nie skorzystania z kompetencji przewidzianej dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. nie wymierzenia organowi grzywny nie znalazła dostatecznego wyjaśnienia, zgodnie z wymogami, jakie stawia wyrokowi przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., tym bardziej, że w ocenie sądu I instancji zachodziła bezczynność nosząca cechy rażącej. Jednoczenie Naczelny Sąd Administracji nie stwierdził naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., bowiem wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej sprawa, którą rozpoznawał RPP nie miała charakteru szczególnie skomplikowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Mając na uwadze ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 ww. ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ze skargi J. B. skierowanej do Sądu wynika, iż dotyczy ona jedynie bezczynności organu w zakresie postępowania dotyczącego naruszenia zbiorowych praw pacjenta, zatem Sąd rozpoznawał skargę jedynie w tym zakresie. Z uwagi na fakt, że skarga dotyczy bezczynności organu, podnieść należy, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Nadto, stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. J. B. złożył do Rzecznika Praw Pacjenta wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w związku z naruszeniem prawa pacjenta do dokumentacji medycznej. Ponadto w związku z uzyskaniem informacji o występowaniu nieprawidłowości w całej dokumentacji prowadzonej przez Samodzielny Publiczny Centralny Szpital Kliniczny [...], skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w celu zbadania, czy doszło do zbiorowego naruszenia praw pacjenta. W związku z powyższym wnioskiem, Rzecznik Praw Pacjenta pismem z dnia 2 lutego 2015 r. zwrócił się do Szpitala z prośbą o odniesienie się do przedstawionej sprawy. Wyjaśnienie od Szpitala organ otrzymał w piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. Następnie skarżący pismem z dnia 2 marca 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a w dalszej kolejności w dniu 11 marca 2015 r. wniósł skargę na bezczynność organu. Rzecznik Praw Pacjenta postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez Szpital. W tym miejscu Sąd wskazuje, że wniosek J. B. o wszczęcie postępowania w celu zbadania, czy doszło do zbiorowego naruszenia praw pacjenta wpłynął do organu za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 27 stycznia 2016 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, gdyż wprawdzie prowadził postępowanie, ale w ustawowym terminie – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Nadto, biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone przez NSA, a którym Sąd ponownie rozstrzygający sprawę jest związany, uznać należy, że sprawa, którą rozpoznawał Rzecznik Praw Pacjenta, nie miała charakteru szczególnie skomplikowanego, zatem nie było podstaw, aby organ rozpoznawał sprawę dłużej niż miesiąc. Organ pozostawał zatem w bezczynności do [...] kwietnia 2015 r., kiedy to wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ podjął czynność w sprawie (pismem z dnia 2 lutego 2015 r. wezwał Szpital do zajęcia stanowiska). Odpowiedź Szpitala wpłynęła do organu 24 lutego 2015 r. zaś decyzja kończąca postępowanie z wniosku skarżącego została wydana w dniu [...] kwietnia 2015. Nie można zatem uznać, że przekroczenie terminu było znaczne. Sąd wskazuje, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie nie bez znaczenia jest fakt bardzo dużej ilości spraw rozpoznawanej przez organ (w 2014 r. – 65.339 zgłoszeń). W związku z powyższym Sąd uznał, że bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zwrócić należy uwagę, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przez Szpital została wydana po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd. Wobec powyższego, brak jest podstaw do zobowiązania Rzecznika Praw Pacjenta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 stycznia 2015 r., bowiem wniosek ten został przez Rzecznika Praw Pacjenta już rozpoznany decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Rozpoznanie wniosku przez organ oznacza, że organ przestał tkwić w bezczynności, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, a zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podlega ono umorzeniu. Ponadto Sąd nie stwierdził podstaw do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.