VII SAB/Wa 334/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.H.i A.H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku M.H. i A.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy w której Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję z dnia [...] września 2019 r. znak: [...]; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących M.H. i A.H. kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] października 2020 r. M. H. i A.H. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "PULC") w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nr [...] w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. UE L 46 z 17.2.2004), dalej: "rozporządzenie (WE) nr 261/2004" w zakresie lotu nr [...] na trasie [...] , który miał się odbyć w dniu [...] września 2018 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że [...] grudnia 2018 r. wnieśli do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) skargę na naruszenie przez [...] S.A. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z wykonywanym przez tego przewoźnika [...] września 2018 r. lotem nr [...] na trasie [...] . Zarzucili Prezesowi ULC, że o wszczęciu postępowania zawiadomił strony dopiero pismem z [...] maja 2019 r., a zatem po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia przez nich skargi. Złożone przez skarżących ponaglenie z [...] lipca 2019 r. okazało się, jak wskazali skarżący, bezskuteczne, albowiem Prezes ULC zawiadomił ich o zebraniu materiału dowodowego, a jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, określając, że nastąpi to do [...] kwietnia 2020 r. Skarżący wskazali, że [...] sierpnia 2019 r., wnieśli skargę do WSA na przewlekłość organu Prezesa ULC. Organ pismem z [...] września 2019 r. wydał decyzję stwierdzającą brak naruszenia przez przewoźnika [...] S. A. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Następnie WSA w dniu 6 grudnia 2019 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 121/19 stwierdzając bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia skargi ww. skarżących. Skarżący podnieśli, że [...] września 2019 r. złożyli do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Prezes ULC wydał decyzję z [...] września 2019 r. znak: [...] . Skarżący wskazali, że mimo upływu roku czasu od dnia doręczenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie wydał decyzji. Ponadto wskazali, że [...] lipca 2020 r. wnieśli ponaglenie do organu w sprawie bezczynności powyższego wniosku. Skarżący zarzucili Prezesowi ULC naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie przez organ w bezczynności. Ponadto skarżący wnieśli o nakazanie organowi załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny, jak też przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojej odpowiedzi organ wskazał, że na podstawie skarg skarżących, które wpłynęły do organu [...] grudnia 2018 r. zawiadomił strony postępowania pismem z [...] maja 2019 r. o wszczęciu postępowania, zobowiązując przewoźnika do udzielenia wszelkich informacji mających związek ze sprawą. W odpowiedzi na wezwanie przewoźnik lotniczy przedstawił [...] czerwca 2019 r. swoje wyjaśnienia dotyczące przyczyny przerwania lotu nr [...] . Następnie [...] lipca 2019 r. skarżący wnieśli ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ze skargi z [...] grudnia 2018 r. Następnie [...] lipca 2019 r. przewoźnik przesłał na wezwanie organu dodatkową dokumentację obejmującą zapisy z pokładowego dziennika technicznego lotu. Prezes ULC zawiadomił strony [...] lipca 2019 r. o zebraniu całości materiału dowodowego i wyznaczył stronom termin na wypowiedzenie się odnośnie do niego. W kontekście złożenia przez skarżących skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego organ zauważył, że [...] września 2019 r. wydał decyzję znak: [...] stwierdzającą brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Organ [...] września 2019 r. sporządził odpowiedź na skargę do WSA na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania i przekazał ją wraz z aktami sprawy do Sądu. Następnie [...] września 2019 r. skarżący pasażerowie złożyli do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 6 grudnia 2019 r. orzekł w sprawie o sygn. akt. VII SAB 121/19 stwierdzając bezczynność organu. Powyższy wyrok został doręczony do organu wraz z aktami sprawy [...] marca 2020 r. Następnie [...] lipca 2020 r. pasażerowie wnieśli ponaglenie w sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w sprawie wniesionego wniosku. W dniu [...] października 2020 r. pasażerowie wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ [...] października 2020 r. zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego oraz wyznaczył stronom postępowania termin na wypowiedzenie się w sprawie. Skarżący pismem z [...] października 2020 r. złożyli dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. W dniu [...] listopada 2020 r. organ wydał decyzję II instancji w sprawie znak: [...] , uchylającą decyzję z [...] listopada 2019 r. znak: [...] w zakresie stwierdzenia braku naruszenia art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia WE nr 261/2004, stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika [...] S. A. z siedzibą w [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 art. 7 ust. 1 lit. c) poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania w wysokości po 600 EUR na osobę na rzecz pasażerów skarżących, nakładającą na przewoźnika lotniczego [...] S. A. karę pieniężną za naruszenie postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w wysokości 2000 zł. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżących, w niniejszej sprawie Prezes ULC nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku. Organ podkreślił, że nie naruszając art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w toku prowadzonego postępowania poddał pełnej i wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Strony w toku postępowania miały zapewniony czynny udział w sprawie i miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się odnośnie do stwierdzonych okoliczności. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie doszło również do przewlekłości postępowania. Organ wskazał na znaczny wzrost liczby skarg wpływających do urzędu oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji Ochrony Praw Pasażerów. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Warunek ten został spełniony ponieważ skarżący wnieśli ponaglenie pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn podanych poniżej. Tytułem wstępu, wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już wyrok tut. Sądu z dnia 6 grudnia 2019 r., a zatem działanie organu pod kątem bezczynności lub przewlekłości, może być oceniane po dacie wspomnianego wyroku. Okres sprzed wydania wspomnianego wyroku, nie może być przedmiotem oceny Sądu, oznaczałoby to bowiem dokonywanie kontroli w zakresie już ocenionym przez Sąd w prawomocnym wyroku. Ponadto sprawa dotyczy działania organu w ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która zakończona została decyzją Prezesa ULC z dnia [...] września 2019 r. , a zatem postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie występuje bezczynność. Wyjaśnić trzeba, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie załatwienia sprawy organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt. 1-4 p.p.s.a. Organy administracji publicznej są zobowiązanie do działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.). Powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). W przepisie mającym charakter wiążący dla organu, w art. 35 k.p.a., ustawodawca określił terminy załatwienia spraw. Zgodnie z tym przepisem, niezwłocznie powinny zostać zatem załatwione sprawy, które można rozpatrzeć na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. z kolei ustawodawca wyraźnie ustalił, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wobec takiego ujęcia terminów załatwienia sprawy uznać należy, że jeżeli organ nie poinformuje stron o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie jej załatwienia lub nie podjął innych działań (wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy), wówczas pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy, stwierdza, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił co do zasady miesiąc. W rozpoznawanej sprawie, akta sprawy po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa121/19, zostały przekazane organowi w dniu 5 marca 2020 r. W dniu 24 lipca 2020 r., skarżący wnieśli ponaglenie, zaś w dniu 9 października 2020 r. skargę do Sądu. W tym czasie organ nie podejmował żadnych działań aż do 21 października 2020 r. kiedy to zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego oraz wyznaczył stronom termin na wypowiedzenie się w sprawie. Pismem z dnia 27 października 2020 r. skarżący złożyli dodatkowe wyjaśnienia, zaś w dniu [...] listopada 2020 r., wydana została decyzja organu II instancji. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, nie mogło ujść z pola widzenia Sądu, wejście w życie w dniu 31 marca 2020 r. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Na mocy zaś art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu. Ponadto, zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 specustawy COVID-19, w ww. okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto, stosownie do treści art. 15zzs ust. 11 specustawy COVID-19, zaprzestanie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii czynności przez organ prowadzący postępowanie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Jak stanowi natomiast art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15 zzs specustawy COVID-19, których bieg nie rozpoczął się albo uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs, rozpoczynają się albo biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Powyższa ustawa weszła w życie 16 maja 2020 r., a tym samym ww. terminy rozpoczęły bądź wznowiły swój bieg w dniu 24 maja 2020 r. Organ zatem od daty otrzymania akt ( 5 marca 2020 r. ) do daty wejścia w życie ustawy ( 31 marca 2020 r.), dysponował czasem 26 dni na załatwienie sprawy, zaś od daty 24 maja 2020 r. do 21 października 2020 r., upłynęło 151 dni a więc prawie 5 miesięcy. Dlatego też biorąc pod uwagę niemal półroczny brak czynności organu, Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej bezczynności jednak w ocenie Sądu, nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka ewidentna sytuacja nie występowała w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem uwzględnić znaną Sądowi z urzędu i szczegółowo opisaną w odpowiedzi na skargę sytuację organu, związaną z ogromnym wpływem spraw między innymi w związku z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, trudną sytuacją kadrową a z drugiej strony koniecznością rzetelnego i dokładnego rozpatrywania spraw. Z całą pewnością wpływ na szybkość rozpoznawania spraw, miało trwające nadal zagrożenie epidemiczne i związane z tym ograniczenia dotyczące czasu pracy pracowników organu. Nie można więc zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej stwierdzić, że opóźnienie nie miało jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia i wynikało ze złej woli i niedbalstwa organu. W pozostałym zakresie żądania skargi podlegały oddaleniu. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., jak również wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. o co wnioskowali skarżący. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2882/17, decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Treść art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostawia sądowi rozstrzygniecie co do tego, czy wymierzyć organowi grzywnę lub zasądzić od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i w jakiej wysokości zarówno grzywnę jak i tę sumę zasądzić. W niniejszej sprawie na dzień wydawania wyroku, organ nie pozostawał już w bezczynności. W dniu [...] listopada 2020 r. organ odwoławczy wydał bowiem decyzję, a więc postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o jego umorzeniu w tym zakresie. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisów od skargi uiszczonych przez każdego ze skarżących. , niemniej Nie wymierzając organowi grzywny wyjaśnić trzeba, że instytucja grzywny jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej. Tym bardziej, że stosowanie ww. środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem: możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisów od skargi uiszczonych przez każdego ze skarżących oraz koszty zastępstwa procesowego w minimalnej wysokości