VII SAB/Wa 3/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę.

A. W. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy [...] (dalej jako "organ") w przedmiocie niewykonania przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.); ustawą z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214), rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1916) oraz rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania. Skarżąca wskazała, że od 31 października 2022 r. istnieje obowiązek nieodpłatnego udostępniania przez gminy danych przestrzennych tworzonych dla aktów planowania przestrzennego obowiązujących na terenie gminy. Tymczasem w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych widnieją obecnie dwa adresy usług pobierania (WFS i ATOM) dotyczące zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów Gminy [...], z których żaden nie zapewnia bezpośredniego dostępu do zbioru zawierającego wymagane obowiązującymi przepisami prawa trzy obiekty przestrzenne (akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego). Przy analogicznym sposobie udostępniania danych przestrzennych przez inną gminę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 198/22 stwierdził że jej burmistrz dopuścił się bezczynności polegającej na zapewnieniu prawidłowego dostępu do danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowania przestrzennego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 813 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także w sprawach, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Stosownie zaś art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, której wniesienie jest niedopuszczalne. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie zapewnienia skarżącej dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania Gminy [...]. Rozważenia zatem wymaga, czy udostępnienie zbioru danych przestrzennych prowadzonych przez organ administracji publicznej, w sposób i na zasadach określonych w ustawie o infrastrukturze informacji przestrzennej, może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, bowiem tylko taka mogłaby zostać objęta skargą na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Czynność udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (która w niniejszej sprawie jest przedmiotem skargi na bezczynność), nie posiada wymienionych cech, ponieważ nie ma charakteru indywidualnego. Czynności podejmowane w tym zakresie nie są bowiem skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. W ocenie Sądu, sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi natomiast po stronie skarżącej jakichkolwiek uprawnień (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2660/22 i II OSK 2662/22; https://cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (czy ich brak) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie mogą stać się przedmiotem skargi na bezczynność. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje bowiem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nie z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (argument a contrario z art. 3 § 2 pkt 8), ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Sankcjonowanie bezczynności organów dotyczy wyłącznie powierzonych ich kompetencji spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ administracji publicznej zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą. Wobec ustalenia, że prawidłowość prowadzenia rejestrów publicznych w postaci zbiorów usług i danych przestrzennych nie podlega kontroli sądów administracyjnych, stwierdzić należało, że wykluczone jest również rozpoznawanie skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do wskazywanego przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 198/22, w którym stwierdzono bezczynności burmistrza gminy polegającą na zapewnieniu prawidłowego dostępu do danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowania przestrzennego", zauważyć trzeba, że postanowieniem z 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 198/22 wyrok ten został uchylony, zaś wniesioną skargę odrzucono. Zauważyć dodatkowo należy, że art. 37 § 1 K.p.a. stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie natomiast z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z tych środków, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, jak również z oświadczenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że skarżąca nie wystąpiła – w trybie art. 37 § 1 K.p.a. – z ponagleniem do załatwienia przez organ sprawy. Również skarżąca, mimo wezwania Sądu z 9 lutego 2023 r., ponaglenia takiego nie nadesłała. W takiej sytuacji wniesienie skargi na bezczynność w sprawie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych uznać należało za niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.