VII SAB/Wa 278/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi małoletniego J. R. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...], II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, IV. przyznaje od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pięćset złotych), V. w pozostałej części oddala skargę, VI. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 17 sierpnia 2020r. (data wpływu do organu) J.R. działający przez przedstawiciela ustawowego M.L., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego". Skarżący wskazywał, że nie zostało zakończone postepowanie administracyjne związane z jego skargą na przewoźnika lotniczego, wniesioną na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017r., poz. 959) w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 z 2004, s.1, zwanego "rozporządzeniem (WE) nr 261/2004"). Skarżący domagał się: 1) zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania decyzji administracyjnej w terminie miesiąca, 2) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) przyznania od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, 4) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...]maja 2016r. wniósł do Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę, domagając się stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, organ nie zakończył postępowania administracyjnego. Zarzucił Prezesowi ULC naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 k.p.a. Poinformował, że skargę na przewlekłość poprzedził ponagleniem skierowanym do organu [...] maja 2019r. Na powyższe ponaglenie organ nie udzielił jednak odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie i odstąpienie od wymierzenia grzywny. Poinformował, że wobec zaginięcia akt administracyjnych w sprawie złożonej przez skarżącego przeciwko przewoźnikowi lotniczemu[...] , postanowieniem z [...] września 2020r. sygn. akt [...] wszczęto postępowanie o odtworzenie akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym może być rozpoznana w trybie uproszczonym sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga została uznana za zasadną albowiem do załatwienia sprawy w sposób wymagany przepisami procedury administracyjnej doszło już po złożeniu skargi do sądu, a jednocześnie z naruszeniem terminów załatwienia sprawy określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy) i jest dopuszczalna jako, że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżącego zastosował się do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i skierował do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wymagane ponaglenie (pismo z dnia [..] kwietnia 2019r. - wpływ [...] maja 2019r.). Przechodząc do rozważań, dotyczących wystąpienia zarzuconej w skardze przewlekłości organu w załatwieniu skargi pasażera na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia, Sąd wyjaśnia, że o przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym czasie. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie dotrzymując terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do okresu, którego dotyczył zarzut przewlekłości, czyli postępowania administracyjnego związanego z rozpatrywaniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, przypomnieć należy istotne fakty. Pasażerowie – między innymi J.R., wnieśli w dniu [...] maja 2016 r. skargę do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, domagając się stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] praw określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004, w związku z lotem z dnia [..]sierpnia 2015 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...]- [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją [...] grudnia 2016r. znak: [...]stwierdził, naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów art. 7 ust. 1 lit b, art. 9 oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, ale umorzył postępowanie w zakresie ustalenia terminu usunięcia stwierdzonych naruszeń, uwzględniać twierdzenie przewoźnika lotniczego, że odszkodowanie zostało zapłacone. Pismem z [..] stycznia 2017r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2017r.) skarżący J.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...]grudnia 2016r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019r. (data wpływu do organu [...] maja 2019r.) skarżący wystosował do organu ponaglenie wskazując, iż postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. Zwrócił się również z prośbą o przesłanie informacji o statusie sprawy. W dniu [...] sierpnia 2020r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga skarżącego, w której zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020r. znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zakończył postępowanie w sprawie odtworzenia akt sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2020r., znak: [...]Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego rozpoznał wniosek (między innymi skarżącego) o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku której uchylił decyzję z [...] grudnia 2016r, w części dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie ustalenia terminu usunięcia naruszenia art. 7 lit b, art. 9 oraz art. 14 rozporządzenia w stosunku m. in. do J. R. i ustalił 14 dniowy termin na usunięcie stwierdzonych naruszeń. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie trwało cztery lata. Powyższe okoliczności dowodzą, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego prowadził je w sposób przewlekły, naruszając w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 35 k.p.a. oraz zasady wynikające z art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji - art. 6 i art. 7 k.p.a. Oceny tej nie zmienia fakt zagubienia akt administracyjnych i konieczność ich odtworzenia. Była to bowiem okoliczność zależna od organu, będąca zawinioną przyczyną przewlekłości. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wspomniane przekroczenie jest bardzo duże, niezaprzeczalne, a nadto pozbawione racjonalnego uzasadnienia, a wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Sytuacja w której skarżący oczekuje przez ponad 4 lata na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który w istocie nie wykazuje zainteresowania sprawą oraz pomimo złożenia przez skarżącego ponaglenia nadal nie podejmuje działań w sprawie - nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Organ swoją aktywność w postaci postępowania o odtworzenie akt administracyjnych, podjął dopiero na skutek złożenia skargi do sądu na przewlekłość postępowania. Powyższe niewątpliwie świadczy o naruszeniu przepisów obligujących go do terminowego załatwienia spraw oraz informowaniu strony o przyczynach zaistniałej zwłoki. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając na względzie, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] grudnia 2020r. wydał decyzję ostateczną, załatwiającą sprawę, Sąd przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Przed rozpoznaniem przez Sąd skargi na przewlekłość, organ wydał decyzję i brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiały za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Przyznanie jej w wysokości postulowanej w skardze nie było zasadne (najważniejszą jej rolą jest bowiem oddziaływanie na organ, a nie funkcja kompensacyjna). W ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej lepiej spełni rolę oddziałującą na organ niż grzywna. W tym ostatnim przypadku dochodziłoby bowiem do przesunięcia środków finansowych pozostających w dyspozycji organu, ponownie do budżetu państwa. Tymczasem świadczenie pieniężne powoduje ten skutek, że środki są wypłacane pasażerowi. W orzecznictwie wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (wyrok NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście istotne jest też dyscyplinowanie organu (wyrok NSA z 14 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19). Dodać należy, że wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14). W tej sytuacji, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, zgodne jest z art. 149 § 2 p.p.s.a., w pozostałym zaś zakresie żądanie skarżącego oddalono, podobnie jak żądanie wymierzenia organowi grzywny. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty złożyły się: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.