VII SAB/Wa 27/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska., Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi H. C. i K. C. w przedmiocie bezczynności Starosty [...] oddala skargę

H.C. i K. C. złożyły skargę na bezczynność w sprawie prowadzonej przed Starostą Powiatowym w [...]za numerem[...]. Wskazały, że sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wnosiły o: 1. Stwierdzenie bezczynności Starosty Powiatowego w [...] w rozpoznaniu wniosku skarżących z [...] listopada 2019 r. 2. Zobowiązanie Starosty Powiatowego [...] do rozpoznania wniosku skarżących z [...] listopada 2019 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; 3. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. Zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarga została złożona w następujących okolicznościach. W dniu [...] listopada 2019 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Pani H.C. i Pani K.C. o wyrażenie zgody na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości o nr ew. [...]podczas wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak:[...] , nakazującej właścicielom działki nr ew. [...]i[...], obręb geodezyjny[...], gm.[...]: H.C., H.C. i K. C. przywrócenie pierwotnego przepływu wód z działki [...] obręb geodezyjny [...] w stronę północno-zachodnią, poprzez: — wykonanie na działce nr ew. [...] w [...] ujęcia drenażowego wód z podtopień występujących na działce[...], — przeprowadzenie wód za pomocą rur, zgodnie z pierwotnym spływem powierzchniowym, na zachodnią granicę działki nr [...] w [...], — wykonanie wywierzyska na wylocie wykonanych urządzeń. Starosta [...] pismem z dnia [... grudnia 2019 r., znak:[...], wezwał Wnioskodawców, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do uzupełnienia przedmiotowego wniosku z pouczeniem, że nieuzupełnienie braków we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Uzupełnienie wniosku miało polegać na dostarczeniu dokumentu potwierdzającego skierowanie pisma do właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na teren działki, w którym przedstawiono przewidziany sposób, zakres i termin korzystania z nieruchomości, a także rekompensatę z tego tytułu oraz dokumentu potwierdzającego nie wyrażenie zgody na wejście na działkę sąsiednią, sprecyzowanie zakresu wniosku mając na uwadze wykonanie rowu na 0,5 m z gruntu sąsiedniego, przedstawienie proponowanych granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), dostarczenie dokumentu wydanego przez właściwy organ udzielającego zgodę na wykonanie wskazanych robót budowlanych narzuconych decyzją nr [...]Wójta Gminy [...] mając na uwadze ustawę prawo budowlane oraz prawo wodne. Odnosząc się do powyższego wezwania, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., Wnioskodawcy odpowiedzieli na ww. wezwanie. Starosta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak:[...], pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania z powodu nie wykonania wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma. W dniu[...].01.2020 r. wpłynęło ponaglenie stron na bezczynność Starosty Powiatowego w [...] Wojewoda [...] nie uznał ponaglenia za zasadne. W tych okolicznościach Skarżące pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. złożyły skargę na bezczynność Starosty [...] w załatwieniu ich wniosku. Zaskarżony organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. wprost nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W rozpoznawanej sprawie skarżące zarzuciły organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku o wyrażenie zgody na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości na podstawie art. 47 prawa budowlanego. Wskazać w związku z tym należy, że organ w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. pozostawił wniosek uznając, że skarżące nie uzupełniły w udzielonym im terminie braków formalnych wniosku. W świetle art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli strona nie usunęła na żądanie organu w wyznaczonym terminie wad formalnych wniosku o wszczęcie postępowania, to organ nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ani nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, ale pozostawia podanie bez rozpoznania w trybie art. 64 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwiecień 2017 r. sygn. akt II OSK 494/16, Lex nr 2340061). Istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem, czy nie jest w stanie bezczynności) pozostawiając wniosek skarżących bez rozpoznania, wskutek przyjęcia, że zaszły przesłanki zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., a więc, że skarżące nie usunął w zakreślonym terminie braków formalnych wniosku lub uzupełniły wskazany przez organ brak formalny, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11). W pierwszej kolejności należy jednak odpowiedzieć, czy wniosek takie braki formalne rzeczywiście posiadał. W tym miejscu należy przywołać art. 47 Prawa budowlanego, który stanowi: 1. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. 2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. 3. Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu podkreślić należy, że w każdym przypadku zastosowanie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest uzależnione od jednoznacznego ustalenia przez organy, czy wnioskodawca, który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest osobą, która może zgodnie z prawem przystąpić do wykonywania planowanych robót budowlanych. Wymóg ten jest spełniony tylko w przypadku, gdy wnioskodawca dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych bądź zgłoszeniem, do którego organ nie wniósł sprzeciwu. W tym miejscu należy zatem podkreślić, iż zezwolenie na wejście na nieruchomość sąsiednią, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczy jedynie tych robót lub prac, które podlegają regulacji Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego też zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2517/14). Pogląd ten powszechnie prezentowany jest w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 września 2012 r, 11 SA/Lu 269/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., II SA/Kr 441/16). Skarżące takiej dokumentacji nie przedstawiły. Nie jest nią z pewnością decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r. wydana na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego. Wskazać należy, że celem ww. decyzji było przywrócenie pierwotnego przepływu wód a nie określenie robót budowlanych, które temu miały służyć. W związku z tym kwestia wykonania rowu odwadniającego, ułożenia rur i wykonanie wywierzyska podlegała przepisom prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zastosowanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku było uzasadnione a ich nieuzupełnienie stanowiło podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niezależnie od tego wskazać należy, że skarżące nie wykonały też zobowiązania w zakresie sprecyzowania zakresu wniosku mając na uwadze wykonanie rowu na 0,5 m z gruntu sąsiedniego, przedstawienie proponowanych granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Na koniec należy podkreślić, że ze złożonej dokumentacji projektowej wynika, iż skarżące zamierzały wykonać przedmiotowy rów na działce nr[...], a w takiej sytuacji żadnego zastosowania w sprawie nie mógł mieć art. 47 Prawa budowlanego. Można było w sprawie rozważyć, czy organ w opisanej wyżej sytuacji powinien pozostawić wniosek bez rozpoznania czy też wydać decyzję odmowną. W ocenie Sądu, brak jakiejkolwiek możliwości zastosowania art. 47 Prawa budowlanego ze względu na treść i rodzaj złożonej dokumentacji bardziej uzasadniał zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Na marginesie należy wskazać, że Wojewoda [...] dokonał błędnej kontroli ponaglenia uznając, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. eliminuje stan bezczynności. Rolą organu II instancji, a także sądu w takiej sytuacji jest zbadanie prawidłowości zastosowania tego przepisu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.