VII SAB/Wa 2546/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Marcin Maszczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K.B., M. B., P. B., T.B., E. B. i Z. B. na bezczynność Burmistrza Miasta G. w sprawie wniosku z dnia 17 marca 2025 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

W dniu 17 marca 2025r. do Burmistrza Miasta G. wpłynął wniosek K. B., M. B., P. B., T. B., E. B., Z. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego i budynku magazynowego z częścią usługowo- handlową na działce nr ew. [...] przy ul. P. w G.. Pismem z 18 kwietnia 2025r. (doręczonym w dniu 24 kwietnia 2025r.) Burmistrza Miasta G. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania następujących braków w złożonym wniosku: 1) dokładne przedstawienie wymiarów planowanych obiektów z doprecyzowaniem ich wykorzystania, dookreślenia nazwy planowanej działalności handlowo-usługowej (rodzaj, nazwa działalności) oraz ilości i rodzaju magazynowanych materiałów, 2) wskazania frontu działki. Organ pouczył wnioskodawców, że nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawcy złożyli pismo z dnia 29 kwietnia 2025r. Uznając przedłożone wyjaśnienia za zbyt ogólnikowe, Burmistrz Miasta G. pismem z 9 maja 2025r. ponownie wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku m.in. do: 1) wyjaśnienia jakie pojemniki stalowe będą podlegać dystrybucji z podaniem ilości przewidzianej do magazynowania, 2) wyjaśnienia jakich czynników technicznych (substancji) ma dotyczyć dystrybucja wraz z podaniem ich ilości w odpowiedniej jednostce miary, 3) podania nazwy artykułów medycznych technicznych wraz z podaniem ich ilości w odpowiedniej jednostce miary, 4) wyjaśnienia na czym ma polegać proces technologiczny uzupełniania pojemników do celów medycznych, technicznych i spożywczych oraz podanie czy proces technologiczny uzupełniania pojemników dotyczy usług czy stanowi proces produkcyjny, 5) wyjaśnienia czy planowane magazynowanie i sprzedaż artykułów w szczególności spawalniczych i gazowych, czynników technologicznych, 6) artykułów medycznych i technicznych a także spożywczych, o których mowa w uzupełnieniu do wniosku dotyczy tzw. materiałów niebezpiecznych, o których jest mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska oraz w innych aktach obowiązującego prawa, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r., w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy i w ustawie z dnia 25 lutego 2011r. - o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. 6. wyjaśnienia czy planowane magazynowanie artykułów w szczególności spawalniczych i gazowych, oraz innych, o których mowa w uzupełnieniu do wniosku dotyczy tzw. substancji niebezpiecznych, o których jest mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W celu uzyskania jednoznacznej informacji uzupełniającej wniosek zwrócono się z prośbą o tabelaryczne wymienienie wraz z podaniem maksymalnych ilości wszystkich materiałów, substancji, gazów itp., które będą znajdować się na terenie planowanej inwestycji. Organ pouczył wnioskodawców, że nieuzupełnienie wniosku w zakresie wszystkich punktów w ww. wezwaniu w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismem z 10 lipca 2025r. organ poinformował wnioskodawców, że ich wniosek został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków wniosku zgodnie z wezwaniem z dnia 4 czerwca 2025r. o wartości wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 pkt 37. Organ podkreślił, że ww. rozporządzenie w odniesieniu do gazów łatwopalnych posługuje się jednostką pojemności wyrażoną w m³, dlatego inwestor zobowiązany w przedstawić tej jednostce pojemność zbiorników na gaz płynny. Natomiast wnioskodawcy w piśmie uzupełniającym wniosek z dnia 17 czerwca 2025r. podali m.in., że gazy łatwopalne (propan, propan-butan czy acetylen) przechowywane będą w formie płynnej (skroplonej, rozpuszczonej) i będą magazynowane w ilości maksymalnie 250-300 kg. Zdaniem organu brak wskazania pojemności zbiorników w m³ uniemożliwił ocenę, czy dla planowanej inwestycji wymagane jest sporządzenie raportu o odziaływaniu na środowisko. Pismem z 21 lipca 2025r. wnioskodawcy wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie z uwagi na pozostawienie ich wniosku bez rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie po rozpatrzeniu ww. ponaglenia, postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2025r., znak: SKO.4102.61.2025 uznało je za nieuzasadnione. Podzieliło stanowisko Burmistrza i uznało, że organ prawidłowo zakończył postępowanie czynnością materialno-techniczną. W ocenie organów brak jednoznacznego wskazania pojemności zbiorników na gaz w m³ uniemożliwiał dalsze prowadzenie sprawy. K. B., M. B., P. B., T. B., E. B. i Z. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta G. w sprawie rozpoznania ich wniosku z 17 marca 2025r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarzucono organowi naruszenie: - art. 64 § 2 w zw. z art. 35 i art. 36 k.p.a. przez przyjęcie, że wniosek obarczony był brakami uniemożliwiającymi jego merytoryczne rozpoznanie, podczas gdy dane przekazane przez stronę pozwalały na jego rozstrzygnięcie; - art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie nadmiernie formalistycznego podejścia co do wymaganych informacji i zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 9 k.p.a. przez brak udzielenia stronie pomocy w prawidłowym określeniu wymaganych danych, pomimo że organ miał obowiązek wskazać, w jakiej formie informacje powinny zostać przedstawione, - art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie sprawy w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności Burmistrza Miasta G. w sprawie wniosku z dnia 17 marca 2025r. oraz zobowiązanie Burmistrza Miasta G. do merytorycznego rozpoznania wniosku i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w terminie wyznaczonym przez Sąd. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że stanowisko organów jest błędne i prowadzi do nieuzasadnionego uchylenia się od wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Podali, że w wykonaniu wezwania do usunięcia braków - pismem z 18 czerwca 2025r. uzupełnili wniosek wskazując ilość gazu w kilogramach. Zdaniem skarżących były to dane wystarczające, ponieważ przeliczenie masy na objętość jest działaniem elementarnym, które mógł wykonać organ samodzielnie (V=m/p). Brak użycia jednostki objętości nie może być traktowany jako brak uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy, gdyż organ dysponował wszystkimi niezbędnymi danymi. Skarżący wskazali, że organ naruszył art. 9 k.p.a. i nie udzielił stronie pomocy i nie wskazał w jaki sposób należy uzupełnić brak. Ograniczył się do formalistycznego wezwania, a następnie potraktował wniosek jako nieuzupełniony. Nadto podnieśli, że organ żądał podania danych w formie tabelarycznej, choć przepisy nie nakładają na stronę obowiązku przedstawiania informacji w takiej formie. Organ nie wydał decyzji o warunkach zabudowy, pozostając w stanie bezczynności i konieczne jest zobowiązanie go do rozpoznania wniosku. Zachodzi również podstawa do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta G. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań organów administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na nie obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wyjaśnił, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga w sprawie niniejszej była dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżący złożyli wymagane ponaglenie. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy wskazać należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Istotą skargi jest dążenie do zobligowania organu administracji publicznej do podjęcia działań określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". Niemniej, w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dochodzi do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności wtedy, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2020 r., sygn. I OSK 1374/19). Zatem ocena zarzutu bezczynności organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia czy Burmistrz Miasta G. zasadnie wezwał wnioskodawców do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026r., poz. 536, dalej: "u.p.z.p."). Za zasadne należy uznać wezwanie skarżących do usunięcia braków wniosku złożonego do organu w dniu 18 marca 2025r. dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 2 pkt b i c w zw. z art. 64 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej i określenie charakterystycznych paramentów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Powinien również zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem (art. 52 ust. 2 pkt 1a u p.z.p). Z powyższego wynika, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Określenie zatem parametrów technicznych inwestycji jest obligatoryjnym elementem treści wniosku o ustalenie warunków każdej inwestycji. Sąd podziela argumentację SKO w P. przytoczoną w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 sierpnia 2025r. w którym wskazano, że na podstawie parametrów technicznych podanych przez inwestora we wniosku organ dokonuje oceny inwestycji z punktu widzenia jej wpływu na środowisko i kwalifikacji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko (rodzaje przedsięwzięć określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., poz. 1839 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem środowiskowym. Ocena taka jest niezbędna nie tylko ze względu na treść art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b i c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, ale także z uwagi na treść art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024r. , poz. 1112 ze zm.). Zgodzić się należy z organem, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji istotne jest określenie maksymalnych ilości wszystkich materiałów , substancji , gazów, które znajdować się będą na terenie planowanej inwestycji, w jednostce miary wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 37 w. rozporządzenia środowiskowego. Powyższe jest niezbędne do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co się z tym wiąże czy istnieje wymóg dołączenia do przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd nie podziela argumentacji podniesionej przez skarżących, jakoby podanie masy gazów łatwopalnych w kilogramach (250-300 kg) zwalniało z obowiązku jednoznacznego wskazania pojemności zbiorników w metrach sześciennych ( m³). Przepisy prawa środowiskowego w § 3 ust. 1 pkt 37 przedmiotowego rozporządzenia wprowadzają progi kwalifikacyjne dla instalacji do magazynowania gazów łatwopalnych w oparciu o kryterium pojemności zbiorników wyrażone ściśle w jednostkach objętości (m³) a nie masy (kg). Podkreślić również należy, że to na wnioskodawcy spoczywa procesowy i materialnoprawny obowiązek precyzyjnego sformułowania wniosku w taki sposób aby organ dysponował gotowymi parametrami technologicznymi do dokonania subsumcji pod odpowiednie normy prawne. Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do samodzielnego dokonywania "obliczeń" i "przeliczeń" na które wskazują skarżący. Organ nie może opierać ustaleń o charakterze techniczno-prawnym na samodzielnie przyjmowanych danych, gdyż mogłoby to doprowadzić do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji do rażącego naruszenia prawa poprzez zaniechanie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko dla inwestycji mogącej znacząco na nie oddziaływać. W ocenie Sądu, sposób postępowania organu w niniejszej sprawie był prawidłowy. Złożony wniosek przez wnioskodawców istotnie dotknięty był brakami uniemożliwiającymi nadanie mu dalszego biegu merytorycznego. Dlatego też właściwie zastosował procedurę wynikającą z art. 64 § 2 kpa, w myśl którego, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pomimo prawidłowych i skutecznych wezwań do uzupełnienia braków wniosku, skarżący nie podali parametru pojemności instalacji /zbiorników wyrażonej w m³. Skoro braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione, pomimo dwukrotnego, szczegółowego wezwania i jasnego pouczenia, organ prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W zaistniałej sytuacji organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, bowiem wniosek był dotknięty wadami, które nie pozwalały na jego merytoryczne rozpatrzenie. Podkreślić należy, że pozostawienie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. W dacie podjęcia tej czynności organ nie pozostawał więc w bezczynności, lecz prawidłowo zakończył procedurę wstępnej formalnej oceny podania. Skoro wniosek nie został skutecznie wniesiony pod względem formalnym, nie powstał po stronie organu obowiązek jego merytorycznego załatwienia w terminach w art. 35 kpa. Zdaniem Sądu zarzuty podnoszone w skardze należy uznać za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia zasad ogólnych kpa, w tym zwłaszcza naruszeń wskazanych w skardze przepisów art. 7, 77 § 1 , 9 , 8 §1 k.p.a. Wskazana zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie ( art. 8 § 1 kpa) oraz zasada zaufania udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) zostały przez organ zrealizowane poprzez skierowanie do inwestorów precyzyjnych wezwań, w których wprost wskazano powody oraz konkretne jednostki miary, jakich podania oczekuje organ. Legalizm działania organu wyklucza możliwość postawienia mu zarzutu bezczynności. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.