VII SAB/Wa 2544/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, EIżbieta Granatowska, Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku W. M. z dnia 14 sierpnia 2025 r. o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr ew. [...] obręb [...] , gmina [...] w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I. wyroku; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Miasta i Gminy [...] na rzecz W. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 30 września 2025 r. W. M. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w zakresie rozpoznania jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych na działkach o nr. ew. [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...] gm. P. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy P. w P. do rozpoznania ww. wniosku oraz załatwienia tej sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 14 sierpnia 2025 r. złożył wniosek o warunki zabudowy działek o nr. ew. [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym C. gm. P. 25 sierpnia 2025 r. organ wezwał go do uzupełnienia wniosku, wskazując na szereg braków i udzielając 14 dniowego terminu. Pismem z 11 września 2025 r., skarżący uzupełnił braki, wyjaśniając, że przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku niniejszego wniosku nie jest wymagane z uwagi na: powierzchnię podlegającą przekształceniu wynoszącą maksymalnie 3660 m2, a także całkowitą powierzchnię terenu inwestycji wynoszącą 8926 m2, podaną w przedmiotowym wniosku, co jest powierzchnią mniejszą niż pow. 2 ha (20 000 m2) wymienionej w punkcie 3,b 2-gi myślnik wezwania. Pozostałe braki zostały wyjaśnione we wszystkich kwestiach. Z pismem złożonym 26 września 2025 r. skarżący dołączył aktualną odpowiedź P. - oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej. Pismem z 15 września 2025 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. Organ, obawiając się zdaniem skarżącego pozytywnej reakcji organu II instancji, postanowił uniemożliwić mu zaskarżenie wadliwego rozstrzygnięcia. Brak orzeczenia jest przekroczeniem uprawnień, gdyż organ ma obowiązek je wydać, właśnie po to by można było je zweryfikować w drodze administracyjnej, a potem sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie i doktrynie słusznie podniesiono, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków podania. Braki formalne to braki związane z formą i treścią pisma, które muszą być usunięte, by można było nadać mu bieg i rozpatrzeć je merytorycznie. Do braków formalnych należy przede wszystkim zaliczyć: brak określenia żądania, brak podpisu wnoszącego, brak pełnomocnictwa (jeżeli wnoszący działa przez pełnomocnika) oraz brak spełnienia wymagań określonych w przepisach szczególnych (np. obowiązku złożenia podania na formularzu, dołączenia określonych dokumentów). W tym trybie nie mogą podlegać uzupełnieniu elementy postępowania wyjaśniającego warunkujące wydanie decyzji o żądanej treści. Nie mogą być więc ustalane okoliczności, które organ uzna za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazał, że jest zainteresowany zagospodarowaniem działki i ma prawo uzyskać informację merytoryczną, co do złożonego wniosku, a nie odmowę bez możliwości weryfikacji jego stanowiska. Z tego względu zasadne jest wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy P. w P. grzywny najwyższej, przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wysokości. Ignorowanie prawa stanowi jaskrawy przykład braku szacunku dla porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej i podstawowych zasad konstytucyjnych. Wymierzenie grzywny w najwyższej możliwej wysokości powinno stanowić ostrzeżenie przed podobnym zachowaniem w przyszłości oraz stanowić publiczne potwierdzenie konstytucyjnej zasady, w myśl której nikt nie stoi ponad prawem, także Burmistrz na swoim terenie. Uzasadnieniem żądanej sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej jest fakt, że skarżący nie może zagospodarować przedmiotowej działki w sposób dopuszczalny prawem. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania w tej sprawie, wskazując, że w związku z brakami wniosku z dnia 14 sierpnia 2025 r. skarżący został wezwany do jego uzupełnienia w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podstawą prawną wezwania był art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje sytuację, kiedy jeszcze nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie bowiem prawidłowy wniosek, spełniający wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa administracyjnego (zarówno proceduralnego, jak i materialnego), wszczyna postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Nie zastosowanie się do wezwania w terminie powoduje, że wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego i organ nie ma podstaw prawnych do wydawania w tym zakresie żadnych rozstrzygnięć - ani decyzji, ani postanowień. Nie oznacza to jednocześnie, że wniosku nie można ponownie złożyć - musi być on jednak kompletny, zgodny z uprzednim wezwaniem organu. Organ w wezwaniu zarówno wskazał braki wniosku, ale też szczegółowo je wyjaśnił, jak też pouczył skarżącego o konsekwencjach nieuzupełnienia w terminie wskazanych braków. Nie ma racji skarżący, kwestionując punkt 1 wezwania organu. Wyjaśniono w nim bowiem, że w przypadku inwestycji realizowanych w granicach obszarów nie objętych formami ochrony przyrody, gdy w projekcie decyzji powierzchnia do przekształceń jest mniejsza niż 2 ha, jednakże na sąsiednich działkach zaplanowano tożsame inwestycje, należy uznać, że jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na działkach sąsiednich zostanie osiągnięta powierzchnia przekształcona równa bądź niż 2 ha, będziemy mieli do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, bez względu na to, czy inwestorem jest ten sam podmiot, czy to są różne podmioty. Takie stanowisko zajął Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. - Regionalny Konserwator Przyrody w piśmie skierowanym do Prezydentów/Burmistrzów/Wójtów Gmina i Miast Województwa Mazowieckiego z 18 kwietnia 2023 r., znak: WPN-III.600.24.2023.MI. Organ podkreślił, że dla nieruchomości w obrębie [...] października 2024 r. złożony został wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 40 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. 11 sierpnia 2025 r. złożony został kolejny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. 22 sierpnia 2025 r. złożony został wniosek wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla - inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. [...], [...], [...]. Ponadto 30 września 2025 r. złożony został wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych o powierzchni zabudowy do 70 m 2 na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Kolejny wniosek wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. [...], [...], wpłynął 3 października 2025 r., natomiast 16 października 2025 r. wpłynął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]. Wszystkie wnioski oraz załączone do nich mapy i koncepcje zagospodarowania są spójne i przygotowane przez ten sam zespół. Organ stoi na stanowisku, iż jest to kumulacja przedsięwzięć, stąd zastosowanie ma art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko. Za traktowaniem inwestycji objętej wnioskiem skarżącego jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przemawiają wskazane przez organ, prawomocne wyroki sądów administracyjnych. W piśmie procesowym z 27 marca 2026 r. (data wpływu do Sądu) skarżący uzupełnił skargę i wniósł o dopuszczenie uzupełniających dowodów w postaci : 1) pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Rolnej w P. z [...] lutego 2026 r. na fakt, że decyzja środowiskowa jest wymagana w przypadku, gdy przedsięwzięcie obejmuje obszar nie mniejszy niż 2 ha, dla terenów które nie mają mpzp oraz terenów nieobjętych formami ochrony przyrody, gdzie z materiałów dowodowych wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma powierzchnię 0,8926 ha i położone jest na terenie nie objętym mpzp oraz nie znajduje się na obszarze objętym formami ochrony przyrody, 2) pisma Gminy P. z listopada 2024 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na fakt powoływania się na przedsięwzięcia, które nie są procedowane. Skarżący wskazał, że praktyka zastosowana przez Burmistrza Miasta i Gminy P. uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy, mimo spełnienia przez wnioskodawcę warunków wezwania. Jest to działanie umyślne, obliczone na zablokowanie wydania rozstrzygnięcia w postaci żądanej decyzji w sprawie i noszące znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Postępowanie, a w zasadzie zaniechanie, organu powinno być ocenione w kontekście wymierzenia organowi wnioskowanej grzywny. Dlatego też skarżący podtrzymał wnioski w złożonej skardze i dodatkowo wniósł o wskazanie koniecznych działań organu tj. zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w ramach złożonej dokumentacji bez zbędnej zwłoki i bez żądania przedłożenia "nadmiarowych dokumentów" nie wymaganych przepisami prawa tj. umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem lub warunków przyłączenia o możliwości świadczenia usług — dla sieci energetycznej oraz wymagania istnienia na przedmiotowych działkach studni kopanej klub wierconej oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określających środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego, do zamierzenia budowlanego wystarczające jest przedstawienie zapewnienia dostawy energii z P. oraz wskazanie dostępu do wody z ujęcia własnego i odprowadzanie ścieków do zbiornika szczelnego wymienione w załączniku A złożonego wniosku, co zostało do organu złożone. Ponadto w tej sprawie nie ma obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej, gdyż dowolna interpretacja organu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nie ma zastosowania, bo przedmiotowe przedsięwzięcie ma powierzchnię 0,8926 ha i położone jest na terenie nie objętym mpzp oraz nie znajduje się na obszarze objętym określonymi form ochrony przyrody. W ocenie skarżącego, organ nie ma prawa dowolnie kumulować przedsięwzięć. Nie było podstaw do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Dla przedsięwzięcia "zabudowa mieszkaniowa" obszar oddziaływania inwestycji jest ograniczony do granic terenu (działek). W tej sytuacji decyzja środowiskowa obejmuje teren przedsięwzięcia oraz oddziaływanie w pasie terenu szerokości 100 m od granic tego obszaru (granic obszaru objętego wnioskiem). Tym samym art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz.U.2020 poz. 283 (jednoznacznie wskazuje, że nie można dowolnie kumulować przedsięwzięć planowanych na rożnych obszarach oddalonych od siebie ponad 100 m, co w sposób nieuprawniony czyni gmina próbując wymusić uzyskanie zbędnych orzeczeń. Nie ma podstaw do uznania wskazanych przedsięwzięć, jako jedno, gdyż organ nie wykazał powiązań technologicznych pomiędzy wnioskodawcami. W tej sprawie nie istnieje jedna spójna infrastruktura. Dodatkowo gmina przywołuje również przedsięwzięcia, które nie są procedowane z uwagi na analogiczne działania gminy oraz nie przedstawia powierzchni poszczególnych przedsięwzięć. Poszczególne tereny są objęte kilkoma wnioskami każdy, złożonymi przez różnych wnioskodawców i te tereny gmina również wskazuje jako objęte kumulacją przedsięwziąć, pomimo że jest to jeden i ten sam obszar, o czym gmina zapomniała. Ponadto organ bezzasadnie wymaga, aby potwierdzeniem możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci energetycznej była "umowa zawarta pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem lub warunki przyłączenia, o możliwości świadczenia usług", pomimo że zgodnie z przepisami wystarczającym warunkiem jest złożenie zapewnienia dostawy energii elektrycznej od P., co zostało złożone do wniosku. Ponadto bezzasadne jest wymaganie istnienia studni kopanej lub wierconej, zamiast zgłoszenia we wniosku dostępu do wody pitnej, z własnego ujęcia wody. Zdaniem skarżącego, o braku jakiejkolwiek woli rozpoznania sprawy świadczy fakt wskazania 14 dniowego terminu na uzyskanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a termin na uzyskanie takiej decyzji to miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest to, aby została poprzedzona skierowaniem do właściwego organu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy taki środek został wniesiony przez stronę skarżącą – ponaglenie z dnia 29 września 2025 r. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Jak podkreśla się w orzecznictwie, skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – §3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, CBOSA). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (CBOSA), na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył do Burmistrza Miasta i Gminy P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych na działkach o nr. ew. [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym C. gm. P. w dniu 14 sierpnia 2025 r. Pismem z 25 sierpnia 2025 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Organ wskazał na brak dołączenia przez inwestora do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji i w szerokim wywodzie prawnym wskazał, dlaczego uważa, że taka decyzja w tej sprawie jest wymagana oraz wezwał inwestora do wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury technicznej z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 ww. ustawy jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, potwierdzone odpowiednimi dokumentami od zarządców infrastruktury technicznej o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Ponadto organ wskazał, że inwestor nie wykazał, aby na działkach inwestycyjnych istniały studnie do poboru wody pitnej, a na taki dostęp do wody pitnej wskazano we wniosku. Pismem z 11 września 2025 r. wnioskodawca odpowiedział na to wezwanie, kwestionując konieczność uzyskania dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wskazując, że wystarczającym wykazaniem uzbrojenia terenu jest zapewnienie dostaw energii od P. (do pisma załączono dokument dotyczący tej kwestii) i ustalenie, że dla inwestycji projektowana jest studnia do poboru wody pitnej, jak to wskazano we wniosku. Pismem z 15 września 2025 r. organ pozostawił wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 14 sierpnia 2025 r. bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora braków formalnych wniosku. W ocenie Sądu, zasadnie w skardze podniesiono, że takie działanie organu było nieprawidłowe. Podkreślenia wymaga, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej; 1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; W myśl art. 52 ust. 2a u.p.z.p. do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z p. zm.). Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 (ze wskazanymi w tym przepisie wyjątkami) stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Art. 52 ust. 2a u.p.z.p. został dodany na mocy art. 6 pkt 2 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1890) z dniem 16 października 2023 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr IX.3304) wskazano, że dodanie w art. 52 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ust. 2a ma na celu jednoznaczne wskazanie, że organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy w zakresie obowiązku dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ramach oceny kompletności wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w przypadku stwierdzenia zasadności dołączenia tej decyzji do wniosku zobowiązuje wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Proponowana zmiana będzie sprzyjać podniesieniu jakości inwestycji powstających na terenach nieobjętych obowiązującym planem miejscowym i przejrzystości postępowań administracyjnych. Zatem organ rozpatrujący sprawę o ustalenie warunków zabudowy powinien ustalić czy istnieje - wynikający z odrębnych przepisów - obowiązek dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy pozwolenia, uzgodnienia lub opinii, w szczególności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga zarówno dokonania ustaleń faktycznych, jak i merytorycznej analizy przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, niedołączenie przez inwestora, wymaganej na podstawie przepisów odrębnych, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być uznane za brak formalny wniosku, lecz za brak materialnoprawny skutkujący wydaniem decyzji odmownej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej braku we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w postaci niezałączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy stosować przepis art. 35 ust. 3 pr. bud. Podkreśla się bowiem, że instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Charakterystyczną cechą tych braków jest to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób. Tym samym powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników. Natomiast decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile jest wymagana, stanowi przedmiot analizy organu architektoniczno-budowlanego, a w razie nieusunięcia przez inwestora, pomimo wezwania, stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w tym zakresie (art. 35 ust. 3 pr. bud.), organ ma obowiązek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odmienny sposób rozumienia powołanych przepisów stanowiłby dysfunkcjonalny element regulacji zapewniających uwzględnienie ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym, gdyż brak byłoby skutecznego środka wymuszenia wykonania obowiązku przez inwestora i doprowadzenia do tego, aby właściwy organ mógł projekt budowlany ocenić pod względem zgodności z wymaganą przez prawo decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (por wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., II OSK 2556/21 i powołane w nim orzecznictwo, CBOSA). W ocenie tut. Sądu, powyższe stanowisko znajduje swoje odpowiednie zastosowanie również w przypadku niezałączenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2025 r., II OSK 111/25 (CBOSA): "(...) przyjęte rozwiązania normatywne w u.p.z.p. (art. 53 ust. 5ba w zw. z art. 64 ust. 1b u.p.z.p.) zdają się potwierdzać, że ustawodawca traktuje wymóg uzyskania takiej decyzji (o środowiskowych uwarunkowaniach) przed ustaleniem warunków zabudowy, jako wymaganie o charakterze materialnym, a nie formalnym wniosku (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 151/23). (...) Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego względu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno dotyczyć również zagadnień umożliwiających weryfikację potrzeby przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem wskazanej powyżej zasady prawdy obiektywnej i wyjaśnić motywy, dla których uznały, że tego rodzaju decyzja jest wymagana dla badanego przedsięwzięcia. Strona winna natomiast mieć możliwość dokonania kontroli tego stanowiska w administracyjnym trybie odwoławczym, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., a także kontroli sądowoadministracyjnej. Bezzasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania uniemożliwiło to skarżącemu. Zaistniały w sprawie stan faktyczny nie dawał podstaw do przyjęcia, że nieuzyskanie przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowi brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie mieliśmy do czynienia z sytuacją, iż z treści samego wniosku inwestora w sposób bezsprzeczny wynika, że dla planowanego zamierzenia konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a decyzja taka nie została załączona przez wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku można byłoby ewentualnie zastosować analizowaną formę zakończenia sprawy." Tut. Sąd w pełni podziela ten pogląd. Wskazać należy, iż wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują procedury naprawczej, analogicznej jak przewidziana w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz organ ma możliwość procesową wezwania strony, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., do złożenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Burmistrz powinien zatem merytorycznie rozpoznać sprawę, tj. wskazać wnioskodawcy, że w jego ocenie - o ile organ podtrzymuje dotychczasowe stanowisko - konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej, a następnie, w zależności od zapatrywania strony, wydać decyzję ustalającą bądź odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, po przeprowadzeniu wnikliwej analizy w zakresie przedmiotu postępowania. Te same uwagi należy odnieść do kwestii dotyczącej wykazania przez inwestora spełnienia materialnoprawnej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie mogło być konsekwencją przyjęcia przez organ, że inwestor nie wykonał pkt 2 wezwania, tj. nie wykazał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury technicznej z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 ww. ustawy jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (w zakresie dostaw energii elektrycznej i dostępu do wody pitnej). Ocena spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mogła skutkować ewentualną odmową ustalenia warunków zabudowy. Niewykazanie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. na wstępnym etapie sprawy, nie mogło być uznane za nieusunięcie braku formalnego wniosku. W piśmie procesowym z 27 marca 2026 r. (data wpływu do Sądu) skarżący wniósł o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Rolnej w P. z 18 lutego 2026 r. na fakt, iż w tej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była wymagana oraz pisma Gminy P. z listopada 2024 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na fakt powoływania się na przedsięwzięcia, które nie są procedowane. Sąd uznał, że dokumenty te nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej bezczynności organu, ponieważ odnoszą się do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. obowiązku inwestora uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd w tej sprawie nie może zajmować wiążącego stanowiska odnośnie konieczności przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż kwestia ta powinna być w pierwszej kolejności przesądzona przez organ administracji w formie decyzji administracyjnej. Konkludując, Sąd uznał, że organ nieprawidłowo zastosował w tej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. we wskazanym zakresie i słusznie strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność w rozpatrzeniu wniosku poprzez niewydanie decyzji merytorycznej w sprawie, którą skarżący mógłby ewentualnie zakwestionować w odwołaniu do organu II instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Powyższe argumenty przemawiają za zasadnością stwierdzenia przez Sąd bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy P. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 14 sierpnia 2025 r. i zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I i II wyroku). Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Za rażące opóźnienie przyjmuje się podejmowanie przez organ czynnościach pozbawionych jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, aby wybór organu formy procesowej załatwienia wniosku skarżącego (pozostawienie bez rozpoznania) stanowił rażące naruszenie prawa. Wobec niejednoznacznej treści art. 52 ust. 2a u.p.z.p. organ przyjął jedną z możliwych interpretacji tego przepisu. Zaniechanie organu było zaś motywowane wyłącznie nieprawidłową interpretacją przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, która nie była jednoznaczna nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych. Do czasu pozostawienia wniosku bez rozpoznania pismem z 15 września 2025 r. organ szybko podejmował czynności w sprawie. Bezczynność organu nie była celowa czy też zamierzona i nie wynikała ze złej woli organu. Od daty wpływu wniosku do daty wniesienia skargi upłynęły prawie 2 miesiące. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w pkt III wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pkt IV wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie żądania skarżącego przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy. W orzecznictwie wyraża się pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob.m.in.: wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, CBOSA). Suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu, niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności oraz krótki czas trwania postępowania nie przemawiał za zasadnością przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania, na które składają się 100 zł wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.