VII SAB/Wa 22/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. D. i T. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra Rozwoju i Technologii I. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr 13/2019; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących: J. D. i T. D. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Pismem z 25 stycznia 2023 r. J D i T D wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ) pod sygnaturą DLI-I.7621.13.2019.AN.30 (PS) (DLI-I.4621.15.2019). Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.). Na tej podstawie w skardze wniesiono o: – zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, – stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania – stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – przyznanie od organu na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, – zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. 1.1. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja w postępowaniu odwoławczym, ponownie prowadzonym w sprawie na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2292/21 uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 906/21 i wydaną poprzednio decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 17 lutego 2021 r. znak: DLI-I.7621.13.2019.AN.21 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W ocenie skarżących, organ nie wykonuje w sprawie czynności procesowych i dopuścił się przewlekłego prowadzenia tego postępowania. 2. W odpowiedzi na skargę, Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. 2.1. Organ wskazał, że nierozpoznanie sprawy w ustawowym terminie nie było wynikiem celowego działania. Wyjaśnił, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162; dalej: specustawa drogowa) jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, która implikuje konieczność podjęcia niezbędnych czynności zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i nie dokumentowanych (analiza akt sprawy, analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektu rozstrzygnięcia). Żadna z tych czynności nie może zostać pominięta, co przy znacznej ilości spraw przypisanych jednemu referentowi, skutkuje tym, iż mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Na nierozstrzygnięcie sprawy w terminie miała wpływ duża ilość postępowań toczących się przed Ministrem, w tym przede wszystkim postępowań odwoławczych w sprawach priorytetowych inwestycji infrastrukturalnych. W niniejszym przypadku szczególną uwagę należało również przypisać analizie wydanego w sprawie wyroku NSA i przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. 3. Na podstawie akt postępowania przedstawionych przez organ, Sąd ustalił następujący przebieg postępowania odwoławczego prowadzonego w tej sprawie przez Ministra Rozwoju i Technologii: – 3 stycznia 2022 r. do organu wpłynął odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2292/21; – 28 marca 2022 r. do organu wpłynęły z Sądu akta administracyjne; – 25 lipca 2022 r. do organu wpłynęła prośba pełnomocnika skarżących o przyspieszenie rozpoznania sprawy wraz wnioskiem o powołanie biegłego geodety i dopuszczenie dowodu z jego opinii; – 19 października 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie pełnomocnika skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie; – 9 listopada 2022 r. organ zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) o wypowiedzenie się, w terminie 21 dni, w zakresie zarzutów odwołania, w szczególności w kontekście ww. wyroku NSA; jednocześnie organ zawiadomił, że sprawa nie zostanie rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wyznaczył nowy termin jej załatwienia na 30 grudnia 2022 r. – 2 grudnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo skarżących wskazujące na nierozpoznanie ponaglenia z 17 października 2022 r. – 30 listopada 2022 r. do organu wpłynęła odpowiedź GDDKiA na wezwanie z 9 listopada 2022 r. – 6 lutego 2023 r. organ ponownie zwrócił się do GDDKiA o zajęcie stanowiska w sprawie; – 10 lutego 2023 r. do organu wpłynął wniosek GDDKiA o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na wezwanie z 6 lutego 2023 r. do 14 lutego 2023 r.; – 14 lutego 2023 r. do organu wpłynęło stanowisko GDDKiA w odpowiedzi na wezwanie z 6 lutego 2023 r. – 24 lutego 2024 r. organ wydał decyzję administracyjną utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 kwietnia 2019 r. nr 13/2019 w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 4. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 4.1. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W ocenie Sądu, rozpatrywana skarga została wniesiona bez naruszenia ww. przepisów, albowiem skarżący pismem z 17 października 2022 r. wnieśli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. To, że od 19 października 2022 r. (data wpływu ponaglenia do organu) do daty wniesienia skargi, ponaglenie to nie zostało rozpatrzone (choć § 37 § 5 k.p.a. nakazuje rozpatrzenie ponaglenia w terminie 7 dni), nie pozbawiało skarżących prawa do wniesienia skargi na przewlekłość. Skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 13.10.2020 r., II OSK 71/20, LEX nr 3174081). 5. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. 5.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jest to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Inaczej rzecz ujmując, z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego. W toku postępowania podejmowane są czynności procesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia poprzez wydanie decyzji w sprawie. Wreszcie trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach procesowych wymaganych potrzebami sprawy po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót (zob. wyrok NSA z 15.11.2017 r., I OSK 1809/16, LEX nr 2430746). 5.2. Jak wynika z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W art. 35 § 2 k.p.a. wskazano, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W stanie prawnym niniejszej sprawy należało jednak uwzględnić przede wszystkim art. 11g ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Intencją ustawodawcy było skrócenie w tych sprawach, w stosunku do innego rodzaju spraw, oczekiwania na ewentualną weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. postanowienie NSA z 21.07.2011 r., II OPP 20/11, LEX nr 852941). 5.3. W ocenie Sądu, termin na ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym w kontrolowanej sprawie, należało liczyć od 28 marca 2022 r., kiedy to do Ministra wpłynęły akta administracyjne zwrócone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zatem termin, o którym mowa w art. 11g ust. 2 specustawy drogowej upływał 27 kwietnia 2022 r. Należy zauważyć, że organ podjął pierwszą czynność procesową w sprawie dopiero 9 listopada 2022 r., tj. dopiero po ponad 6 miesiącach od upływu ww. ustawowego terminu na rozpatrzenie odwołania. W piśmie z 9 listopada 2022 r. organ – przekazując GDDKiA odwołanie skarżących wraz z pismami uzupełniającymi – wezwał go do "wypowiedzenia się, w terminie 21 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, w zakresie zarzutów strony skarżącej, w szczególności w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2291/21". Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, aby przygotowanie tak zredagowanego wezwania przez organ wymagało prac trwających ponad 7 miesięcy. Następnie, nieco ponad dwustronicowa odpowiedź GDDKiA wpłynęła do organu 30 listopada 2022 r., a dopiero po upływie 2 miesięcy od tej daty (tj. 6 lutego 2023 r.) organ ponownie zwrócił się do GDDKiA o uzupełnienie stanowiska. Zatem przed wniesieniem rozpatrywanej skargi, całe postępowanie odwoławcze ze strony organu polegało – do dnia wniesienia skargi – na analizie treści wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2291/21, sformułowaniu 1 zwięzłego wezwania do GDDKiA i analizie nieobszernej odpowiedzi tego podmiotu. Wymaga podkreślenia, że przed wniesieniem przez skarżących ponaglenia, organ nie podjął żadnych czynności procesowych w sprawie. Z kolei drugie i ostatnie wezwanie do GDDKiA sformułował już po wniesieniu skargi na przewlekłość. 5.4. Oceniając, czy takie działanie organu miało cechy przewlekłości, Sąd uwzględnił charakter sprawy. W tym zakresie należy co do zasady zgodzić się z organem, że postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są – co do zasady – skomplikowane pod względem prawnym i faktycznym. Niemniej jednak na skutek odwołania skarżących i w świetle wydanego w sprawie wyroku NSA, kognicja organu odwoławczego ograniczała się wyłącznie do rozpatrzenia sprawy w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżących, a w szczególności w zakresie dotyczącym działki nr [...]obr. [...]. Nie było zatem przedmiotem kontrolowanego postępowania rozpatrzenie wszystkich wątków prawnych i faktycznych realizacji spornej inwestycji drogowej. Ponadto w toku tego postępowania odwoławczego, po wyroku NSA, organ ograniczył postępowanie dowodowe wyłącznie do pozyskania stanowiska inwestora. Nie dokonano zmian w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, nie wzywano o nadesłanie dodatkowych dokumentów lub oświadczeń. W istocie, organ domagał się od GDDKiA zajęcia stanowiska co do treści odwołania skarżących i motywów wydanego wyroku NSA. Zatem nie sposób uznać, aby sam organ wykazał, że kontrolowane postępowanie wymagało rozbudowanego postępowania wyjaśniającego. Wreszcie, postawa skarżących w toku tego postępowania nie prowadziła do jego przedłużenia. Skarżący złożyli w jego toku jeden wniosek dowodowy (nieuwzględniony przez organ), a poza tym domagali się wyłącznie szybkiego załatwienia sprawy. Te wszystkie okoliczności pozwalały Sądowi na stwierdzenie – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego prowadzonego na skutek odwołań skarżących od decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 kwietnia 2019 r. nr 13/2019, na skutek wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2292/21. Organ przystąpił bowiem do rozpatrzenia sprawy w zasadzie dopiero po 6 miesiącach od upływu terminu na jej rozpoznanie i wykonywał czynności procesowe w dużym odstępie czasu, nieuzasadnionym okolicznościami sprawy. 5.5. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w trybie art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (por. wyrok NSA z 15.11.2022 r., III OSK 6657/21, LEX nr 3436157). Sąd podkreśla, że sam fakt stwierdzenia przewlekłości nie oznacza od razu, że doszło do niej z rażącym naruszeniem prawa. W tej sprawie Sad wziął pod uwagę, że organ nie dokonywał zbędnych czynności procesowych, odwlekających rozpoznanie sprawy, a jedynie z opóźnieniem przystąpił do jej faktycznego rozpatrzenia. Opóźnienie to, choć zauważalne, nie osiągnęło rozmiarów nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Sąd uwzględnił również, że decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności już w 2019 r. a jak wskazał autor skargi, inwestycja "została już dawno wykonana". 6. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W ocenie Sadu, w związku z wydaniem przez Ministra w dniu 24 lutego 2023 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...]– po wniesieniu rozpatrywanej skargi, ewentualne orzeczenie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu byłoby bezprzedmiotowe. W dacie wyrokowania nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu, który został już wydany (por. wyrok NSA z 18.01.2019 r., II OSK 1818/18, LEX nr 2616288). W tym stanie rzeczy należało zatem umorzyć postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu – działając na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. 7. Sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim skarżący domagali się przyznania sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią (por. wyrok NSA z 29.06.2022 r., I OSK 2374/20, LEX nr 3390756). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. (por. wyrok NSA z 7.06.2022 r., I FSK 447/22, LEX nr 3368864). W ocenie Sądu, okoliczności takie nie wystąpiły w niniejszej sprawie. 8. W związku z uwzględnieniem skargi w jej zasadniczej części, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot koszów postępowania w kwocie 597 zł, stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżących oraz opłaty kancelaryjnej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa procesowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.