VII SAB/Wa 202/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wójta Gminy J. w sprawie rozpatrzenia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji I. stwierdza, że Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy J. do wydania aktu, III. oddala skargę w pozostałym zakresie IV. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. ("skarżący") jest bezczynność Wójta Gminy J. ("Wójt", "organ"), w sprawie z wniosku skarżącego z 21 lutego 2023 r. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, zarzucona w następującym stanie sprawy: Pismem z 21 lutego 2023 r. (wpływ do organu w dniu następnym) skarżący wystąpił do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nr [...] z [...] października 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy, a mianowicie czy w określeniu dach wielospadowy zawiera się również dach dwuspadowy. Pismem z 27 lutego 2023 r. Kierownik Referaty Planowania Przestrzennego, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Gminy J. odpowiedział na ww. wystąpienie skarżącego, wskazując krótko, że nie widzi podstaw do wyjaśniania treści decyzji. Skarżący, uznając ww. pismo za postanowienie wydane w oparciu o art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a., pismem z 14 marca 2023 r. zaskarżył je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO"). I dalej, SKO postanowieniem znak: KOA/2180/Ar/23 z 16 maja 2023 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżącego; uznało, że ww. pismo Kierownika Referatu nie jest postanowieniem przewidzianym w art. 113 § 2 k.p.a. W piśmie z 15 sierpnia 2023 r. skierowanym do SKO (a wniesionym za pośrednictwem organu), skarżący zawarł ponaglenie w sprawie z wniosku z 21 lutego 2023 r. dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Wójta Gminy J. z [...] października 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazał, że do dnia nadania tego ponaglenia nie otrzymał odpowiedzi w sprawie w formie postanowienia. SKO postanowieniem z 7 września 2023 r. wydanym w oparciu o art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. uznało, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Wójta Gminy J. do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od otrzymania niniejszego postanowienia, a także zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. W skardze wniesionej w dniu 23 października 2023 r. w ww. okolicznościach skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a.; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa: przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, to jest kwoty 6346,15 zł, oraz wymierzenie organowi grzywny w tej samej wysokości; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg dotychczasowych czynności organu w niniejszej sprawie, wskazał na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), podniósł, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych organ ma obowiązek wydać postanowienie nawet jeśli żądanie wnioskodawcy o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji uznaje za niezasadne, podał też, że w jego ocenie organ winien wydać postanowienie z art. 113 § 2 k.p.a. niezwłocznie. Wskazał również, że organ nie załatwił sprawy do dnia sporządzenia niniejszej skargi; nie uczynił tego ani w maksymalnym dwumiesięcznym terminie z art. 35 § 3 k.p.a., ani w terminie wyznaczonym przez SKO, który to upłynął w dniu 16 października 2023 r. Zarzucił w konsekwencji organowi bezczynność powodującą konieczność zobowiązania go do wydania aktu. Pozostałe wnioski skargi skarżący uzasadnił wyjątkowo dużym w jego ocenie natężeniem braku woli organu w załatwieniu jego żądania w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Wskazał przy tym także z czego wynika jego wątpliwość co do treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy, podając za przykład miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Jaktorów i rozróżnione w nim pojęcia: dach dwuspadowy i wielospadowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Złożył do akt na tym etapie postanowienie własne z [...] listopada 2023 r. wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. z wniosku skarżącego dotyczącego decyzji nr [...] z [...] października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale nie w pełnym zakresie. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Wójta w przypadku określonym w pkt 2 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżący skierował do właściwego organu ponaglenie. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze opieszałości w rozpatrzeniu sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego z 21 lutego 2023 r. Sąd wyjaśnia, że pojęcia bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak, bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. "Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził ją opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a." (v. postanowienie NSA z 1 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Powyższe prowadzi do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać wyłącznie stan bezczynności organu. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że rozpoznawana skarga w okolicznościach sprawy dotyczy bezczynności (a nie przewlekłości) organu; wywodzi się w niej bowiem o nierozpatrzeniu wniosku poprzez wydanie aktu, wskazując w tym kontekście na niezachowanie terminu z art. 35 § 3 k.p.a., a także wyznaczonego w sprawie przez SKO - po rozpatrzeniu ponaglenia - w oparciu o art. 37 § 6 k.p.a. Po dokonaniu analizy okoliczności w jakich skarga ta została wniesiona, Sąd uznał zaś, że jest ona zasadna, albowiem organ miał obowiązek wydać w sprawie z wniosku skarżącego postanowienie w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., a uczynił to dopiero po wniesieniu rozpoznawanej skargi. Nie zareagował ani na postanowienie SKO z 16 maja 2023 r. (wskazujące na potrzebę wydania w tej sprawie postanowienia, v. uzasadnienie), ani na uwzględnienie przez SKO postanowieniem z 7 września 2023 r. ponaglenia skarżącego (dotyczącego jego żądania zawartego w piśmie z 21 lutego 2023 r.), a zgodzić się należy ze skarżącym, że sprawa nie wymagała ani przeprowadzenia postępowania dowodowego, ani nie należała do skomplikowanych; inaczej rzecz ujmując: nie występowały w niej okoliczności usprawiedliwiające w jakimś stopniu opieszałe działanie organu. Zatem Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie miała miejsce zarzucona w skardze bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego z 21 lutego 2023 r., który organ rozpatrzył dopiero postanowieniem z 21 listopada 2023 r. Dokonując takie oceny Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). Nowy termin załatwienia sprawy jest terminem o charakterze instrukcyjnym; nie dotyczy poszczególnych czynności procesowych, lecz załatwienia sprawy, a zatem termin określony w tym trybie nie może być zmieniany przez organ, który go ustalił; nie może być on wielokrotnie wydłużany. Kierując się powyższym i analizując okoliczności faktyczne wynikające z akt i rozpoznawanej skargi Sąd przyjął, że Wójt nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego (w trybie uregulowanym w art. 113 k.p.a.) "w rozsądnym" terminie, a winien to uczynić to niezwłocznie. Obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw nie dotyczy wyłącznie spraw prostych i rutynowych, lecz rozciąga się na sprawy zawiłe i skomplikowane, przy czym wyłącznie takie, w których jednak nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracji publicznej w drodze czynności pozaprocesowych - materialno-technicznych. W tym przypadku wniosek niezałatwiony przez organ w terminie dotyczył wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji; jako taki nie wymagał postępowania dowodowego, a jedynie analizy wniosku, argumentacji w nim zawartych i treści wydanej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma bowiem obowiązek określić "tylko" żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny czy decyzja zawiera niejasności. Trudno więc uznać, aby tego rodzaju sprawa nie mogła być załatwiona niezwłocznie; w tym przypadku także treść wniosku skarżącego z 21 lutego 2023 r. nie wskazywała na to, że sprawa jest szczególna, skomplikowana czy wymagająca dodatkowych czynności/ustaleń, co mogłoby zasadniczo wpłynąć na wydłużenie terminu jej załatwienia. Sąd nie miał więc wątpliwości w sprawie co do wystąpienia zarzuconej w skardze opieszałości organu. Zważywszy jednak na to, że przed rozpoznaniem skargi, organ załatwił sprawę wydając postanowienie, Sąd orzekając o bezczynności organu, nie mógł jednocześnie orzec o zobowiązaniu organu do wydania aktu i w tym zakresie - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - umorzył postępowanie w sprawie. Dokonując zaś kwalifikacji stwierdzonego naruszenia prawa Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że opieszałość organu w załatwieniu sprawy miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa; wskazuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, czy jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy. W tym przypadku Sąd stwierdził, że bezczynność organu, z uwagi na "postawę" tego organu, miała charakter rażący. Dokonując takie oceny Sąd wziął pod uwagę, że organ na czytelny wniosek skarżącego złożony w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. zareagował zwykłym pismem z 27 lutego 2023 r., zamiast wydać odpowiedniej treści postanowienie; nadto – nie uczynił tego także po otrzymaniu postanowienia SKO z 16 maja 2023 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia skarżącego na ww. pismo z 27 lutego 2023 r.; sprawy nie załatwił również w terminie wyznaczonym przez SKO postanowieniem z 7 września 2023 r., ani niezwłocznie po wniesieniu skargi przez skarżącego na jego opieszałe działanie; uczynił to dopiero tuż przed skierowaniem do Sądu akt wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, tj. blisko miesiąc po jej wniesieniu. Okoliczności te wskazują na niczym nie uzasadnione, nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia wadliwe działanie organu i lekceważące podejście tego organu do sprawy, co zaś Sąd ocenia jako rażące naruszenie prawa. Zgadza się też ze skarżącym, że także żądanie "niezasadne" - złożone w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., wymaga postanowienia organu i nie tłumaczy opieszałego działania organu - zobowiązanego do wydania w tym trybie aktu. Stwierdzając jak wyżej Sąd nie dopatrzył się jednak konieczności wymierzenia organowi grzywny – zgodnie z wnioskiem skargi. Sąd wyjaśnia w tej ostatniej kwestii, że wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym; powinien być on stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. "Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15)", v. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17. Takiego charakteru działań organu Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę, że organ wydał akt 21 listopada 2023 r. (a więc przed rozpoznaniem skargi); z tej też przyczyny Sąd nie orzekł z wniosku skarżącego o zastosowaniu wobec organu omówionego powyżej środka. Kierując się podobną argumentacją, za niezasadne Sąd uznał również żądanie skarżącego dotyczące przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - jak w pkt II sentencji wyroku, w oparciu o art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 ww. ustawy uwzględniając wysokość wpisu od skargi.