VII SAB/Wa 193/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Wojciech Rowiński, , po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Związku E. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy rozpatrzeniu odwołania od decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] znak: [...]; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Polskiego Związku E. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

P. (dalej: "skarżący"), pismem z 25 października 2022 r. wniósł skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ") w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "PWKZ") z 27 czerwca 2022 r. znak K-AZP.5163.4.2022.AOK, odmawiającej udzielenia skarżącemu pozwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków przy użyciu wykrywacza metali w granicach następujących terenów: powiat leski, gmina C., obręb [...]działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; powiat leski, gmina C., obręb [...], działki nr ew. [...], [...], [...], [...]; powiat leski, gmina C., obręb [...], działki nr ew. [...] i [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w przewlekłości i bezczynności. Wskazał, że pismem z 14 lipca 2022 r. złożył w trybie art. 127 k.p.a. do Ministra odwołanie od decyzji PWKZ z 27 czerwca 2022 r., które zostało przekazane przy piśmie z 25 lipca 2022 r., czym nadał bieg terminowi rozpatrzenia odwołania, który zgodnie z art. 35 i art. 57 k.p.a. kończył się 25 sierpnia 2022 r. Skarżący podkreślił, że organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz powinny działać w sprawach wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 35 ust. 3 k.p.a., ma ustawowy miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zobowiązany jest także zgodnie z art. 35 ust. 1 do załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki oraz zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Skarżący zaznaczył, że w związku z tym, że organ uchybił ustawowemu terminowi załatwienia sprawy, nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wskazał przyczyny zwłoki i nowego terminu, Pismem z 29 września 2022 r., w trybie art. 37 k.p.a., skarżący wniósł ponaglenie w sprawie braku decyzji administracyjnej, które nie odniosło skutku. Podniósł, że decyzja PWKZ, od której odwołuje się, jest drugą w tej samej sprawie. Za pierwszym razem Minister uchylił decyzję PWKZ w zaskarżonej części, wskazując jej błędy i zobowiązując ten organ do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zaleceń do ich usunięcia. W kolejnej decyzji PWKZ nie dość, że nie uwzględnił zaleceń decyzji organu nadrzędnego, to wydał nowe warunki co do elementów, które nie stanowiły meritum odwołania i co do których organ nadrzędny nie wnosił zastrzeżeń. W okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi nie tylko przewlekłość postępowania i bezczynność organu, ale także brak należytej ustawowej kontroli nad organem podrzędnym. Zdaniem skarżącego, na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Realizacja tej zasady odnosi się w równej mierze do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz stosowania prawa materialnego, a także do stosunku pracownika do stron i uczestników postępowania w toku prowadzenia tych czynności, a więc do wymagań kultury administrowania. Celem terminów w każdym postępowaniu jest także zapewnienie szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy administracyjnej. Do dnia złożenia skargi organ nie rozpatrzył wniosku, nie wystosował żadnego zawiadomienia o przyczynach zwłoki, a także nie wyznaczył żadnego terminu jego rozpatrzenia. Organ ten nie podjął do tej pory żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, pozostając w całkowitej bezczynności. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w dniu 25 października 2022 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra, polegającą na nierozpatrzeniu w ustawowym terminie odwołania od decyzji PWKZ z 27 czerwca 2022 r., znak K-AZP.5163.4.2O22.AOK, odmawiającej udzielenia skarżącemu pozwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków. Zaznaczył również, że w dniu 23 listopada 2022 r. wydał decyzję znak DOZ-APN.650.320.2022.MW, którą uchylił w całości decyzję PWKZ z 27 czerwca 2022 r. znak: K-AZP.5163.4.2022 A.OK i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił ten warunek formalny i wniósł ponaglenie pismem z dnia 29 września 2022 r., które nie zostało rozpoznane przez organ. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu 25 października 2022 r., a więc po wniesieniu ponaglenia. W związku z tym stwierdzić należy, że skarżący skutecznie wniósł skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności i przewlekłości organu administracji. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności i przewlekłości w załatwieniu sprawy, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z definicją "bezczynności" zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Pod pojęciem "przewlekłości" należy natomiast rozumieć sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Definicje te zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2022 r. sygn. II OSK 871/22, (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe lub wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. W tezie przywołanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. NSA zwrócił przy tym uwagę, że z art. 149 p.p.s.a. jasno wynika, że niezależnie od tego, czy w sprawie zachodzi bezczynność, czy przewlekłość, sąd administracyjny stosuje te same środki prawne. W rozpoznawanej sprawie organowi zarzucono w skardze zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, ponieważ nie rozpoznał w ustawowym terminie odwołania od decyzji PWKZ. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie odwoławcze od decyzji PWKZ z dnia 27 czerwca 2022 r. zostało wszczęte odwołaniem skarżącego wniesionym w dniu 14 lipca 2022 r. Odwołanie to, wraz z aktami sprawy, wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 25 lipca 2022 r. Decyzją z dnia 25 listopada 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Z akt sprawy przekazanych do Sądu przez organ wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby jakakolwiek czynność w tej sprawie została przez organ podjęta do tej daty. Organ nie wyjaśnił też w odpowiedzi na skargę przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. W okolicznościach tej sprawy Sąd stwierdził, że skoro odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu 25 lipca 2022 r., to termin miesiąca na jego rozpatrzenie upłynął w dniu 25 sierpnia 2022 r. Przekroczenie tego terminu do dnia wydania decyzji (23 listopada 2022 r.) wyniosło 3 miesiące i 19 dni roboczych. W związku z powyższym Sąd, uwzględnił skargę i – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania P. opisanego w pkt II wyroku. Jednocześnie Sąd nie uznał, by sprawa niniejsza miała skomplikowany charakter z uwagi na dużą ilość działek wskazanych we wniosku. Powyższe może wskazywać jedynie na większą obszerność materiału sprawy, a nie jej skomplikowany charakter. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1776/17). W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę znane Sądowi z urzędu znaczne obciążenie pracą organu, które obiektywnie uniemożliwia niezwłoczne rozpoznawanie wpływających spraw, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas prowadzenia postępowania odwoławczego nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący złożył w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wnosił natomiast o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny, nie będzie konieczne w realiach rozpoznawanej sprawy. Stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący. Jednocześnie Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. przyznania sumy pieniężnej, czy wymierzenia grzywny organowi. W związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w dniu 23 listopada 2022 r., Sąd umorzył (pkt I wyroku) jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie odwoławcze (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V wyroku). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.