VII SAB/Wa 157/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w przebiegu postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej oraz usunięcia naruszenia prawa oddala skargę

Pismem z 7 czerwca 2020 r. T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w zakresie braku nakazania Krajowej Szkole Administracji Publicznej im. [...] (dalej: KSAP) usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej w 2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w zainicjowanych przez siebie w latach 2010-2013 postępowaniach sądowoadministracyjnych sądy administracyjne odrzuciły lub oddaliły jego skargi wniesione w przedmiocie wadliwego przeprowadzenia przez KSAP i Szefa Służby Cywilnej postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej lub na bezczynność ww. organu w zakresie braku mianowania na urzędnika służby cywilnej (postanowienie NSA z 19 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 2899/12; postanowienie NSA z 19 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 2867/12; postanowienie NSA z 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 2981/12). Po wyczerpaniu drogi wskazanej sądowej w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko KSAP Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z [...] marca 2018 r. sygn. [...] ustalił, że zakończył on postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie na urzędnika służby cywilnej w 2009 r. z wynikiem pozytywnym. Skarżący wskazał, że na skutek apelacji KSAP Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] września 2019 r. sygn. [...] zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że oddalił jego powództwo, niemniej sporządzona w toku postępowania przed sądem I instancji opinia biegłego stwierdzająca, że pytanie nr 46 użyte w sprawdzianie wiedzy w postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej nie było skonstruowane zgodnie z założeniami testu jednokrotnego wyboru i odpowiedź udzielona przez powoda była poprawna, zdaniem skarżącego, powinna pozostawać dowodem na fakt użycia podczas postępowania kwalifikacyjnego testu wiedzy obarczonego wadliwością prawną. Powoduje to, że Szef Służby Cywilnej w świetle art. 44 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 265 ze zm.), dalej: u.s.c. jest zobowiązany, jak zauważył skarżący, do nakazania usunięcia ww. naruszenia prawa. Takiego nakazania, pomimo wezwań skarżącego, Szef Służby Cywilnej do dnia wniesienia skargi nie dokonał, niezależnie od tego, że wiedzę o nieprawidłowościach w postępowaniu mógł mieć już w sierpniu 2009 r., gdyby tylko w sposób należyty wykonywał ustawowe obowiązki nadzoru nad postępowaniem, ponieważ pierwsze pismo do KSAP w sprawie podejrzeń nieprawidłowości skarżący, jak wyjaśnił, skierował 10 sierpnia 2009 r. Zdaniem skarżącego, naruszenie prawa w postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej w 2009 r. polegało na dostarczeniu przez Dyrektora KSAP wadliwych materiałów (testu wiedzy wraz z kluczem odpowiedzi) i to naruszenie prawa powinno być w końcu usunięte. W tych warunkach skarżący wniósł w skardze o zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do nakazania KSAP usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej w 2009 r. przy jednoczesnym uznaniu, że bezczynność organu ma charakter rażący oraz o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił w jej uzasadnieniu, że na pismo skarżącego z 18 grudnia 2019 r., w którym skarżący zwrócił się na podstawie art. 44 ust. 2 u.s.c. o nakazanie usunięcia naruszenia prawa z powodu nieprawidłowości w przebiegu postępowania kwalifikacyjnego w 2009 r. udzielił stronie odpowiedzi pismem z [...] marca 2020 r. znak [...], stwierdzając brak możliwości prawnych nakazania przez Szefa Służby Cywilnej usunięcia naruszenia prawa w przypadku postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej przeprowadzonego w 2009 r. W kolejnym piśmie z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] organ, jak wskazał, odniósł się do stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie z 8 marca 2020 r., w którym skarżący zwrócił się o rozpatrzenie sprawy w trybie odwołania od decyzji Szefa Służby Cywilnej z [...] marca 2020 r. odmawiającej nakazania usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu kwalifikacyjnym na podstawie art. 10 ust. 2 u.s.c. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, Szef Służby Cywilnej zauważył, że w zakresie przysługującej mu kompetencji do nadzorowania postępowania kwalifikacyjnego nie mieści się prawo do podjęcia wnioskowanej ingerencji w przebieg postępowania kwalifikacyjnego z 2009 r. W piśmie z 1 sierpnia 2020 r. skarżący, odnosząc się do stanowiska sformułowanego w odpowiedzi na skargę, stwierdził, że Szef Służby Cywilnej w sposób błędny postrzega sposób wykonywania ustawowego obowiązku nadzoru nad postępowaniem kwalifikacyjnym w służbie cywilnej. Podkreślił, że przedmiotem bezczynności jest brak reakcji na naruszenie prawa, które miało miejsce na etapie przygotowawczym ww. postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1-4 cyt. ustawy, a więc na bezczynność organu lub przewlekłość w sprawie załatwianej również innymi niż decyzja lub postanowienie aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ustawodawca w przepisach p.p.s.a. nie określił, na czym polega "bezczynność organu". Wprawdzie pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., niemniej wyłącznie na potrzeby jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w zakresie regulowanym przepisami k.p.a. Sąd podziela wniosek, że powyższa definicja ustawowa może jednakże stanowić wskazówkę interpretacyjną także w sprawach objętych innymi niż k.p.a. regulacjami procesowymi, co pozwala stwierdzić, że bezczynność organu administracji publicznej w szerokim ujęciu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2009, s. 103) Przyjmując, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił z pismem, któremu można przypisać charakter ponaglenia (pismo z 8 marca 2020 r.), co jest warunkiem złożenia skargi na bezczynność stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., a jednocześnie możliwe jest uczynienie przedmiotem skargi na bezczynność organu zaniechanie przez Szefa Służby Cywilnej, do którego został złożony stosowny wniosek uprawnionego podmiotu, nakazania usunięcia naruszenia prawa dotyczącego stwierdzonych nieprawidłowości w przebiegu postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 44 ust. 2 u.s.c., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący spełnił formalne wymagania pozwalające przedmiotem skargi objąć zarzucaną Szefowi Służby Cywilnej bezczynność w odniesieniu do rozpatrzenia żądania sformułowanego w piśmie z 18 grudnia 2019 r. W myśl art. 44 ust. 1 u.s.c., Szef Służby Cywilnej sprawuje nadzór nad zgodnym z przepisami prawa przebiegiem postępowania kwalifikacyjnego. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przebiegu postępowania kwalifikacyjnego Szef Służby Cywilnej nakazuje usunięcie naruszenia prawa (art. 44 ust. 2 u.s.c.). O ile realizacja kompetencji nadzorczych Szefa Służby Cywilnej w odniesieniu do przebiegu postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie zasadniczo polega na podejmowaniu różnego rodzaju czynności faktycznych, o tyle powołany przepis nie wskazuje jaką formę, uwzględniając prawne formy działania administracji, przypisać trzeba środkowi nadzoru przewidzianemu w art. 44 ust. 2 u.s.c., którym organ powinien posłużyć się w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w postępowaniu kwalifikacyjnym, mającym na celu zdeterminowanie działania organu nadzorowanego (KSAP), aby nadać mu cechę legalności (zgodności z prawem). Na gruncie analizowanej regulacji, zdaniem Sądu, nie można uznać, że organ stosuje powyższy środek w drodze wydania decyzji administracyjnej. Przesądzenie o sytuacji prawnej podmiotu nadzorowanego wynikające z wydania określonej treści nakazu każe akt ten tym niemniej postrzegać jako akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który może stać się przedmiotem skargi wniesionej przez każdą osobę mającą w tym interes prawny. Jakkolwiek skarga wniesiona w niniejszej sprawie z przedstawionych wyżej przyczyn pozostaje dopuszczalna, to jej merytoryczne rozpatrzenie w zakresie przez skarżącego oczekiwanym, w szczególności uwzględnienie zawartego w niej wniosku polegającego na zobowiązaniu Szefa Służby Cywilnej do nakazania KSAP usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej w 2009 r. nie jest możliwe, co jest wynikiem wadliwego postrzegania przez skarżącego zasad ogólnych, w oparciu o które podlega rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny sprawa bezczynności, w jakiej pozostaje organ administracji publicznej zobowiązany do podjęcia określonego aktu lub czynności, a równocześnie błędnego rozważenia sposobu działania przypisywanego w kontrolowanej sprawie Szefowi Służby Cywilnej. Jeżeli skargę na bezczynność organu postrzegać jako środek dyscyplinujący organ administracji publicznej do terminowego załatwienia sprawy, do niewątpliwie skarżący nie mógł tym środkiem posłużyć się w niniejszej sprawie, uwzględniając, że w odniesieniu do żądania ujawnionego w piśmie z 18 grudnia 2019 r. polegającego na wystąpieniu do Szefa Służby Cywilnej o nakazanie KSAP usunięcia naruszenia prawa, do jakiego doszło w związku z wadliwym sformułowaniem pytania testowego w toku postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej w 2009 r. organ wiążąco już wypowiedział się, odmawiając podjęcia żądanej czynności nadzorczej w ramach przysługującej mu kompetencji do nadzoru nad zgodnym z przepisami prawa przebiegiem postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.s.c. W piśmie z [...] marca 2020 r. znak [...] Szef Służby Cywilnej jednoznacznie odmówił nakazania KSAP usunięcia naruszenia prawa i wyjaśnił powody prawne takiego stanowiska. Potwierdza to wskazanie, że "brak jest możliwości prawnych nakazania przez Szefa Służby Cywilnej usunięcia naruszenia prawa [...]" i stwierdzenie, że podnoszona okoliczność nawiązująca do błędu w kluczu oceny sprawdzianu wiedzy "[...] wyklucza dopuszczalność zastosowania przez Szefa Służby Cywilnej przepisu art. 44 ust. 2 ustawy". Wskazane pismo podpisane przez piastuna organu (Szefa Służby Cywilnej), powołujące podstawę prawną i zawierające wypowiedź rozstrzygającą o zasadności żądania skarżącego wraz z zindywidualizowanym wyjaśnieniem podstaw takiego działania stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego, Szefowi Służby Cywilnej nie można z tego powodu postawić zarzutu pozostawania w kontrolowanej przez Sąd sprawie w dacie wniesienia skargi w bezczynności, skoro odnośnie do żądania skarżącego w przewidzianej prawem formie organ wiążąco wypowiedział się. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, procesowemu rozróżnieniu na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. musi podlegać zagadnienie braku uwzględnienia żądania skierowanego do Szefa Służby Cywilnej w zakresie wydania wnioskowanego aktu lub podjęcia czynności określonej treści (oczekiwanego przez skarżącego nakazania KSAP usunięcia naruszenia prawa wynikającego z posłużenia się wadliwym kluczem odpowiedzi podczas postępowania kwalifikacyjnego w 2009 r.) od braku wypowiedzenia się przez Szefa Służby Cywilnej odnośnie do skierowanego żądania podjęcia aktu lub czynności. O ile w tym ostatnim przypadku podstawę wniesienia skargi stanowić powinien art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., o tyle we wskazanej jako pierwsza sytuacji przedmiotem skargi powinien bezpośrednio pozostawać odmowny akt lub czynność, jeżeli w podjęciu ich w sposób sprzeczny ze zgłoszonym żądaniem strona upatruje naruszenia prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Kierując się powyższym, skarżący nie zgadzając się z zapatrywaniem wyrażonym przez Szefa Służby Cywilnej w doręczonym mu piśmie z 18 grudnia 2019 r. powinien był wnieść skargę na tenże akt odmawiający zastosowania przez organ wnioskowanego środka nadzoru, zamiast bezczynność organu błędnie wiązać z utrzymującym się brakiem usunięcia przez organ naruszenia prawa w postępowaniu kwalifikacyjnym, gdyż niemożność konwalidacji tego stanu rzeczy zgodnie z wnioskiem skarżącego została formalnie (wiążąco) stwierdzona w powołanym wyżej piśmie organu i to ono z punktu widzenia przyjętych przez ustawodawcę środków prawnych na gruncie przepisów p.p.s.a. mogło było zostać zakwestionowane. Na marginesie powyższych wyjaśnień Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany dodatkowo zauważyć, że w kontrolowanej sprawie skarżący nie powinien art. 44 ust. 1 i 2 u.s.c. stanowiącemu podstawę wystąpienia do Szefa Służby Cywilnej o podjęcie wnioskowanego działania przypisywać dowolnego znaczenia, a zatem przyjmować, że przepis ten bezsprzecznie upoważnia Szefa Służby Cywilnej do zakwestionowania zastosowanego przez KSAP klucza odpowiedzi przy spornym zadaniu testowym będącym elementem sprawdzianu sprawdzającego wiedzę i w konsekwencji nakazania zmiany uchwały podjętej przez zespół sprawdzający. Jest to wynikiem nie tyle odwołania się do stanowiska Sądu Okręgowego w [...] wyrażonego w przedłożonym przez skarżącego wyroku z [...] września 2019 r. sygn. [...] oddalającym jego powództwo, w którym Sąd na zasadzie uogólnionych wniosków wyraźnie wskazał dwie płaszczyzny kontroli egzaminów państwowych, ile uwzględnienia, że w odniesieniu do wykładni art. 44 ust. 1 i 2 u.s.c. i jego zastosowania w spornym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 2981/12 oddalającym skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od wyroku Sądu I instancji oddalającego jego skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym orzeczeniu stwierdził, że w ramach kompetencji określonych w art. 44 u.s.c. uprawnienia Szefa Służby Cywilnej ograniczają się do czynności faktycznych mających na celu zagwarantowanie zgodnego z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 218, poz. 1695) przebiegu postępowania kwalifikacyjnego, np. kontroli zachowania terminu i prawidłowości zgłoszenia do postępowania kwalifikacyjnego, czy opublikowania wyników postępowania w Biuletynie Kancelarii. Uprawnienia nadzorcze, jak wskazał NSA, nie mogą natomiast wkraczać w sferę ocen zastrzeżonych dla zespołu sprawdzającego KSAP. Jakkolwiek w piśmie z 18 grudnia 2019 r. skarżący ten pogląd interpretacyjny odrzucił, podnosząc, że wszelkie nieprawidłowości działania zespołu sprawdzającego podjęte w ramach postępowania kwalifikacyjnego w 2009 r. powinny prowadzić do nakazania ich usunięcia, to pogląd ten stanowi ocenę prawną, której Szef Służby Cywilnej nie mógł pominąć (art. 170 p.p.s.a.). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji.