VII SAB/Wa 150/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk Sędziowie: WSA Artur Kuś (spr.) WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] marca 2020 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Prezydenta [...] do wydania aktu rozpoznającego wniosek skarżącego z [...] marca 2020 r. - w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala.

1. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: ,,strona skarżąca’’, ,,spółka’’), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z [...] czerwca 2020 r., wniosła skargę do WSA w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wniosek o wydanie zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania części budynku został przesłany do organu [...] marca 2020 r. (elektronicznie przez ePUAP). Organ potwierdził otrzymanie wniosku wystawiając UPP. Spółka wskazała, że zgodnie z art 213 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: ,,k.p.a.’’) zaświadczenie winno być wydane nie później niż w ciągu 7 dni. Podała, że nawet biorąc pod uwagę zawieszenie terminów ze względu na epidemię to zaświadczenie i tak powinno już zostać wydane. W dalszej kolejności zaznaczyła, że w dniu [...] maja 2020 r., wniosła ponaglenie do Wojewody [...]. Termin na przekazanie ponaglenia do Wojewody wynosi 7 dni (art 37 § 4 k.p.a.) Termin na rozpoznanie ponaglenie wynosi 7 dni (art 37 § 5 k.p.a.). Do dnia wniesienia skargi (mimo upływu już półtora miesiąca) spółka nie otrzymała odpowiedzi na ponaglenie. Po złożeniu w dniu [...] lutego 2020 r., zawiadomienia w trybie 71 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: ,,p.b.’’), spółka nie otrzymała od organu I instancji żadnego pisma w sprawie. Nie było również w siedzibie spółki żadnego awizo listu, który by nie został odebrany. Strona skarżąca podniosła, że składając zgłoszenie oświadczyła, iż rezygnuję z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 k.p.a. §1 d k.p.a., - tak więc ewentualne doręczenie elektroniczne było niedopuszczalne. Wskazała, że brak doręczenia listu i brak awizo pozwala spółce domniemywać, że żadna korespondencja nie została do spółki wysłana. Nadto, od organu II instancji spółka otrzymała pismo datowane na [...] czerwca. Pismo organu II instancji nie zawiera żadnego stanowiska w sprawie, a jest jedynie niedozwoloną próbą przeciągania postępowania. Pismo to potwierdza, że organ II instancji co najmniej od [...] czerwca dysponował już ponagleniem. Strona powołała się na przepis art. 27 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), w myśl którego organy działają w sprawach związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do ich załatwienia. Wskazany przepis został przez organ niewątpliwie naruszony - nastąpiło rażące naruszenie terminu ustawowego. Zdaniem strony, zaświadczenie powinno być wydane przed zawieszeniem terminów z powodu epidemii. Wniosła o nakazanie organowi niezwłocznego wydania zaświadczenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2. W odpowiedzi na skargę, Prezydent [...] podał, że w dniu [...] lutego 2020 r. C. sp. z o. o. zgłosiła zamiar zmiany sposobu użytkowania części budynku - poddasza nieużytkowego na działalność gospodarczą nie związaną z pobytem ludzi. Decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] Prezydent [...] wniósł sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Natomiast w dniu [...] marca 2020 r. spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu, a następnie w dniu [...] maja 2020 r., złożyła ponaglenie w przedmiocie niewydania zaświadczenia. Postanowieniem z [...] czerwca2020 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wyznaczenia Prezydentowi [...] dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Organ nadmienił, że akta sprawy zostały przesłane wraz z ponagleniem do Wojewody [...]. 3. Pismem z [...] lipca 2020 r., strona skarżąca złożyła wniosek o ukaranie organu grzywną za nieprzekazanie do Sądu akt postępowania administracyjnego wraz z odpowiedzią na skargę. Ponadto pismem z [...] października 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2021 r., zaprzeczyła m.in., jakoby skarżącej spółce kiedykolwiek doręczono decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. 1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika również to, że: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Z art. 53 § 2 b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony, gdyż ponaglenie skarżącego wpłynęło do organu [...] maja 2020 r. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. 2. Rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia a zatem zastosowanie w niej mają odpowiednio przepisy k.p.a. (dział VII) w zakresie wydawania zaświadczeń. Za pomocą zaświadczenia organ stwierdza wyłącznie to, co mu jest wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Innymi słowy, przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczania faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Wydanie zaświadczenia (tak samo jak odmowa wydania zaświadczenia) samo w sobie nie kreuje i nie może kreować zatem żadnego nowego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 331/20). W niniejszej sprawie wskazać należy na to, że: - organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 §1 k.p.a.); wniosek o wydanie zaświadczenia został przesłany przez skarżącego do organu [...] marca 2020 r. (elektronicznie) a organ potwierdził otrzymanie tego wniosku (w aktach sprawy); - skarżący, wobec braku reakcji organu w niniejszej sprawie, złożył [...] maja 2020 r. ponaglenie; - przedmiotowe zaświadczenie nie zostało wydane; wskazać przy tym trzeba, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Zatem ze stanu faktycznego sprawy wynika bezspornie, że pomimo wniosku skarżącego i wniesionego ponaglenia – zaświadczenie nie zostało wydane. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć w trojaki sposób: a) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, b) przez odmowę wydania zaświadczenia, c) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. W niniejszej sprawie, żadne z tych rozstrzygnięć nie zapadło. W związku z tym, Sąd stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] marca 2020 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści (pkt 1 sentencji). Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do wydania aktu rozpoznającego wniosek skarżącego z [...] marca 2020 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 3 sentencji). Wskazany termin (7 dni) wynika z ogólnej zasady wskazanej w art. 217 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest to, że w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Prezydent [...] wniósł sprzeciw wobec planowanej przez skarżącego inwestycji, gdyż: - w aktach sprawy nie ma załączonej wskazanej decyzji (Sąd nie może domniemywać jej wydania i funkcjonowania w obrocie prawnym), - skarżący w dodatkowym piśmie procesowym wskazuje, że decyzja taka nie została mu doręczona i nie zna jej treści, - brak wydania zaświadczenia w trybie k.p.a. nie może być "konsumowany" poprzez wydanie decyzji administracyjnej (której nota bene nie ma w aktach sprawy) w sprawie sprzeciwu wobec planowanej inwestycji; czym innym jest bowiem tzw. postępowanie sprzeciwowe a czym innym postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Są to dwa różne tryby postępowania i zastosowanie do nich mają różne przepisy prawa. Zatem w niniejszej sprawie, skoro został zainicjowany przez skarżącego tryb postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń (wynikający z k.p.a.), to organ powinien wydać zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a.). O ile organ oceni, że nie można spełnić żądania strony odnośnie do treści zaświadczenia, powinien działając na podstawie art. 219 k.p.a. odmówić wystawienia zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 109/19). Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 306/14). 3. Stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny, czy bezczynność miała charakter "rażący" (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Sytuacja taka zachodzi, gdy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 106/19). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można było uznać (tak jak wnioskował skarżący), że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 418/20). W ocenie Sądu, niewłaściwe zrozumienie przez organ różnic w zakresie postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń i ogólnego postępowania administracyjnego może być uznane jako błędne stosowanie prawa a nie jako "rażące naruszenie prawa". 4. WSA w Warszawie w wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji). Nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny oraz nie zasądził kosztów zastępstwa procesowego – o co wnioskował w pismach procesowych skarżący. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Podkreślić należy, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 58/19). Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 130/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, nie jest zasadne orzeczenie grzywny organowi, gdyż bezczynność organu nie miała charakteru "rażącego". Dodatkowo Sąd, oddalił skargę również w zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 206 p.p.s.a., Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego Sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy radcy prawnego (adwokata), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 237/19). W związku z tym, iż art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika procesowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 73/17). W niniejszej sprawie z akt sprawy wynika to, że w skardze wskazano profesjonalnego pełnomocnika, jego adres do doręczeń, adres mailowy, oświadczenie o ustanowieniu pełnomocnika. Jednak z akt sprawy nie wynika żadna czynność wykonana przez wskazanego pełnomocnika. Skarga i inne pisma procesowe sporządzone i podpisane zostały przez G. P. (prezesa zarządu spółki). W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie wynikała jakakolwiek aktywność profesjonalnego pełnomocnika - w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. do odstąpienia od zasądzenia w całości kosztów zastępstwa procesowego. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy. W analizowanej trudno jest to ocenić, gdyż z akt sprawy nie wynika jakakolwiek działalność pełnomocnika w tym zakresie. 7. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1, § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. - orzekł jak sentencji.