VII SAB/Wa 140/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. A. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu podania z [...] kwietnia 2020 r. o wydanie zaświadczenia; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz B. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 27 maja 2020 r. skarżący B. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucającą Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia złożonego do tego organu wniosku o wydanie zaświadczenia. Skarżący wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego KLM przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s. 1), dalej: rozporządzenie (WE) nr 261/2004. Wobec tego, że przewoźnik nie wywiązał się z nałożonego tą decyzją obowiązku wypłaty skarżącemu ustalonej kwoty, wnioskiem z 15 kwietnia 2020 r. zwrócił się on do Prezesa ULC o wydanie zaświadczenia o wykonalności ww. decyzji z [...] lutego 2020 r. W związku z brakiem jakiejkolwiek reakcji organu skarżący złożył do Prezesa ULC pismem z 17 maja 2020 r. ponaglenie, a następnie wniósł skargę. Skarżący zwrócił uwagę na treść art. 35 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm.), dalej: k.p.a., wskazując, że sprawa powinna być przez Prezesa ULC załatwiona niezwłocznie. W tych warunkach wniósł o orzeczenie przez Sąd zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a także przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi, organ wskazał, że nie doszło w sprawie do bezczynności w stopniu rażącym. Tłumacząc zaistniałą zwłokę, zwrócił uwagę na znaczny wzrost liczby wpływających skarg oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji Ochrony Praw Pasażerów. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt. 1-4 cyt. ustawy, a więc na bezczynność organu w sprawie załatwianej decyzją lub postanowieniem. Skarga na bezczynność w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje sposób rozpatrzenia podania skarżącego, który zwrócił się do Prezesa ULC o wydanie zaświadczenia w trybie określonym w art. 217 § 1 k.p.a. Objęcie przedmiotem postępowania bezczynności w tego rodzaju sprawie należy uznać, zdaniem Sądu, za dopuszczalne. Wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji, ponieważ zaświadczenie, pozostając czynnością materialno-techniczną, ma walor wyłącznie czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanej w ramach postępowania określonego w k.p.a. (art. 1 pkt 4 k.p.a.). Jakkolwiek jednak samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o tyle sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może bowiem zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem, bądź może zachodzić podstawa do odstąpienia od jego wydania, o czym organ powinien orzec w formie postanowienia, od którego przysługuje zażalenie (art. 219 k.p.a.). W konsekwencji bezczynność w załatwieniu podania o wydanie zaświadczenia podlega kontroli sądu administracyjnego. Zagadnienie to nie budzi zresztą wątpliwości zarówno w piśmiennictwie (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18), jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 465/08). W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił do Prezesa ULC z ponagleniem (pismo z 17 maja 2020 r.), co umożliwiało skarżącemu skuteczne wniesienie skargi, uwzględniając treść art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepisy Działu VII k.p.a. odnoszące się do trybu wydawania zaświadczeń wskazują, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W świetle art. 217 § 3 k.p.a., wniosek te powinien być rozpoznany przez organ bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, jak stanowi powołany przepis, niż w terminie siedmiu dni. W tym kontekście podkreślenia jednocześnie wymaga, że powyższa regulacja jest przepisem o charakterze legi speciali względem terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. przewidzianych na załatwienie sprawy administracyjnej. Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie wyznaczonym na podjęcie wymaganego przez prawo działania. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Na gruncie kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezes ULC w terminie wskazanym w art. 217 § 3 k.p.a., do dnia wniesienia skargi zarówno nie wydał żądanego przez skarżącego zaświadczenia, jak i nie wydał, pomimo takiego obowiązku, postanowienia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., co czyni skargę na bezczynność organu uzasadnioną. Jeżeli w ocenie organu wniesione przez skarżącego podanie z 15 kwietnia 2020 r. żądające od Prezesa ULC wydania zaświadczenia o wykonalności decyzji z [...] lutego 2020 r. jako tytułu egzekucyjnego nie znajdowało podstaw, albowiem zaświadczenie może być wydane wyłącznie, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do wykonalności tytułu pochodzącego od organu administracji publicznej, a takiej wątpliwości skarżący nie zgłosił – co stanowiło kluczowy argument uzasadniający postanowienie z [...] czerwca 2020 r., to wskazana przeszkoda do wydania zaświadczenia powinna prowadzić do wydania postanowienia. Powinno ono zostać przy tym wydane niezwłocznie, albowiem stwierdzona przez organ przyczyna nieuwzględnienia wniosku nie wymagała prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w tym dokonywania stosownych analiz faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez Prezesa ULC ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co zasadniczo stanowi wyłączną podstawę do przedłużenia procedury zaświadczeniowej (do 7 dni). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, każde postępowanie organu, które nie stanowi działania na tyle szybkiego, jak to jest możliwe w danych okolicznościach, dowodzi niedochowania wymogu niezwłoczności, jeżeli jest wynikiem zawinionego działania lub zaniechania. Jakkolwiek brak zbędnej zwłoki w działaniu Prezes ULC nie musiał niewątpliwie oznaczać działania natychmiastowego, to w ocenie Sądu, nie zachodziła żadna uzasadniona przyczyna, by postanowienie, które organ wydał dopiero 9 czerwca 2020 r. nie zostało wydane natychmiast po wniesieniu przez skarżącego podania, którego organ z przyczyn prawnych nie mógł, w swojej ocenie, uwzględnić. Stanu zaistnienia bezczynności nie powinno zatem w rozpatrywanym przypadku odnosić się nawet do upływu 7-dniowego terminu biegnącego od wniesienia przez skarżącego podania, skoro milczenie organu oceniane przez pryzmat powodu niewydania zaświadczenia żądanej treści stanowiło już w momencie, kiedy zostało zapoczątkowane, "zbędną" zwłokę. Wyrażając takie stanowisko, Sąd nie mógł w kontrolowanym postępowaniu abstrahować od tego, że w sprawie zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] lutego 2020 r., której dotyczył zgłoszony wniosek o wydanie zaświadczenia, milczenie organu było przedmiotem już dwóch skarg wniesionych przez skarżącego na bezczynność Prezesa ULC. W wyroku z 27 listopada 2019 r. sygn. VII SAB/Wa 112/19 oraz w nieprawomocnym wyroku z 29 maja 2020 r. sygn. VII SAB/Wa 30/20 WSA w Warszawie potwierdził, że organ na kolejnych etapach rozpatrywania sprawy pozostawał w bezczynności, co każe Sądowi zachowanie przez Prezesa ULC sprawności prowadzonego postępowania zaświadczeniowego poddać zdecydowanie bardziej rygorystycznej ocenie. W tym miejscu zauważenia przy tym wymaga, że sprawa zarejestrowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. VII SAB/Wa 30/20 dotyczyła bezczynności Prezesa ULC wyrażającej się w zwłoce w wydaniu decyzji rozpatrującej wniosek przewoźnika o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] sierpnia 2019 r. Jej odrębność od sprawy dotyczącej bezczynności organu polegającej na nierozpatrzeniu wniosku o wydanie zaświadczenia o wymagalności decyzji, której niewydanie było przedmiotem tej skargi, jest oczywista, wobec czego wniosek o łączne rozpatrzenie przez Sąd obu skarg nie znajdował żadnego uzasadnienia. Uznając, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, Sąd nie nadał tejże bezczynności charakteru rażącego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja niewątpliwie nie zaistniała, albowiem zwłoka, której dopuścił się Prezes ULC, relatywnie nie była znaczna. Organ wobec nieuwzględniania wniosku, wydał postanowienie, o którym mowa w art. 219 k.p.a., co powoduje, że jakkolwiek pozostawał formalnie w bezczynności, nie stosując się do dyspozycji art. 217 § 3 k.p.a., to zachowanie jego nie stanowiło kwalifikowanej formy bierności. W sprawie, zdaniem Sądu, nie wystąpiła podstawa do uwzględnienia zamieszczonego w skardze żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie uszczerbku, jakiego strona ta doznała na skutek bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1685/17). W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przymawiałyby za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej, albowiem nie wykazał on, że zwłoka w wydaniu postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia łączyła się z określonymi negatywnymi następstwami, które były tego rodzaju, że zasądzenie sumy pieniężnej jest niezbędne, by je odpowiednio zrekompensować. Kierując się tym, że Prezes ULC postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił wydaniu zaświadczenia, Sąd przyjął bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania sądowego w zakresie, w jakim uznanie skargi za zasadną nakazywałoby zobowiązać Prezesa ULC do wydania aktu lub podjęcia żądanej czynności (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.