VII SAB/Wa 113/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędzia WSA Wojciech Sawczuk Asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania odwołania: I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania odwołania P. K. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 lutego 2022 r. znak WA.5163.4.2022.ZA; II. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt I; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w pkt II wyroku, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P. K. pismem z dnia 27 maja 2022 r. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak[...]. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 12 lutego 2022 r. złożył w trybie art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołanie od decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak [...] z dnia [...] lutego 2022 r. W związku z tym, że organ uchybił ustawowemu terminowi załatwienia sprawy, nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wskazał przyczyn zwłoki i nowego terminu P. K. wystosował do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego ponaglenie w sprawie braku decyzji organu, które również nie przyniosło skutku. W opinii skarżącego bezczynność organu z uwagi na okres, który upłynął od złożenia odwołania, ma charakter rażącego naruszenia prawa. P. K. podniósł, że do dnia złożenia skargi organ nie rozpatrzył odwołania, nie wystosował żadnego zawiadomienia o przyczynach zwłoki, a także nie wyznaczył terminu jego rozpatrzenia. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, pozostając w całkowitej bezczynności. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. została wydana kończąca postępowanie decyzja znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), z których wynika, że sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w zakresie rozpoznania odwołania P. K. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...]. Skarga została wniesiona do Sądu w dniu 27 maja 2022 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), za pośrednictwem organu, do którego wpłynęła w dniu 30 maja 2022 r. Przed wniesieniem skargi P. K. wypełnił wynikający z art. 53 ustawy wymóg, składając stosowne ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Celem postępowania sądowego ze skargi na bezczynność i przewlekłość jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W związku ze złożeniem skargi zarówno na bezczynność organu, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, zauważyć trzeba, że zgodnie z definicją "bezczynności" zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Natomiast pod pojęciem "przewlekłości" należy rozumieć sytuację, w której "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, bądź w terminie przedłużonym w oparciu o art. 36 Kodeksu, organ, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania zaistnieje zaś wówczas, gdy organowi można zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Chodzi zatem o prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, opieszały, niepodejmowanie żadnych czynności przy braku uzasadnienia dla takiej bierności, albo wykonywanie czynności niecelowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, podejmowanie przez organ czynności w dużych odstępach czasu, czy też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 2348/21, z 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12, z 5 lutego 2015 r. sygn. II GSK 2038/13, z 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 349/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 stycznia 2013 r. sygn. II SAB/Bk 62/12). Podkreślić jednocześnie trzeba, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dokonywana musi być na podstawie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy, charakteru dokonywanych przez organ czynności, jak również przerw w postępowaniu wynikających z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, przy czym sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednocześnie w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, bowiem organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, a także prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W niniejszej sprawie postępowanie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało zainicjowane złożeniem przez P. K. odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...]. Odwołanie złożone za pośrednictwem M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało przekazane przez organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. i wpłynęło do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z aktami sprawy w dniu 22 lutego 2022 r. Bezsporne jest, że w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. sprawa nie została przez organ załatwiona. Minister dopuścił się zatem bezczynności w rozpoznaniu odwołania, wobec czego orzeczono, jak w pkt II wyroku. Postępowanie w sprawie zostało zakończone w dniu 8 czerwca 2022 r. wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji znak [....], którą organ uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Minister rozpoznał zatem odwołanie złożone przez P. K., co nastąpiło już po wniesieniu skargi do Sądu (skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 27 maja 2022 r.). Czyni to bezprzedmiotowym orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania P. K. od ww. decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt I wyroku). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych uzasadnia stwierdzenie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się również zarzucanej mu przewlekłości w załatwieniu sprawy zainicjowanej złożonym przez P. K. odwołaniem. Odwołanie (wraz z aktami sprawy) wpłynęło do Ministra w dniu 22 lutego 2022 r. W dniu 6 kwietnia 2022 r. wpłynęło do organu ponaglenie, a w dniu 30 maja 2022 r. skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że do dnia wniesienia skargi Minister nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Organ rozpoznał odwołanie w dniu [...] czerwca 2022 r., podczas gdy w świetle art. 35 § 3 k.p.a. sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ocenie Sądu Minister działał w sprawie opieszale i nie dochował należytej staranności w prowadzeniu postępowania. Sprawa wszczęta odwołaniem P. K. nie miała charakteru szczególnie skomplikowanej i mogła być zakończona w krótszym terminie. Organ uchybił także obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy, nie podając przyczyn tego stanu rzeczy oraz nie wskazując innego terminu załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że Minister dopuścił się zarzucanej przewlekłości postępowania, wobec czego Sąd orzekł jak w pkt II wyroku. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności i przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności sprawy, uznał, że nie wystąpiły one w rażącej postaci (pkt III sentencji wyroku). Dokonując oceny w tej kwestii Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, iż bezczynność czy przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do zwykłego naruszenia i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Opóźnienie organu w podejmowanych czynnościach, aby nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, musi być znaczne, niezaprzeczalne oraz w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, wyraźnie lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, wielokrotne i nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 marca 2021 r. sygn. III OSK 495/21, z 27 lipca 2017 r. sygn. I OSK 823/19, z 11 lutego 2020 r. sygn. II OSK 2546/19, z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 marca 2015 r. sygn. IV SAB/Po 19/15). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem, że doszło do rażącej bezczynności i przewlekłości organu. Minister prowadził postępowanie zainicjowane odwołaniem P. K. od dnia 22 lutego 2022 r. (w tej dacie odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Ministra), do dnia 8 czerwca 2022 r., kiedy to wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Odliczając od tego okresu ustawowy termin na załatwienie sprawy (miesiąc od otrzymania odwołania) stwierdzić trzeba, że zwłoka organu w załatwieniu sprawy, aczkolwiek bezsporna i naganna, nie była jednak na tyle duża i wyjątkowa, aby można ją uznać za rażącą. Istotne jest również, że organ drugiej instancji zakończył postępowanie odwoławcze niezwłocznie po otrzymaniu skargi. Jakkolwiek Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadząc postępowanie w sprawie w sposób bezsprzeczny naruszył przepisy art. 12 oraz art. 35 k.p.a., to jednak w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność i przewlekłość organu nie miały charakteru rażącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł (w pkt IV wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.