VII SAB/Wa 11/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi (...) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) oddala skargę

I. Stan sprawy 1. W dniu (...) stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga (...), reprezentowanego przez (...), na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...)- dalej "PINB", w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) października 2014 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie dotyczącej nakazu usunięcia nieprawidłowości związanych z wentylacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. (...). Skarżący wniósł o zobowiązanie PINB do rozpoznania ww. wniosku w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej "ppsa", grzywny w wysokości ustalonej w parciu o art. 156 § 6 ppsa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/13 organy nadzoru budowlanego ponownie będą zajmowały się sprawą dotyczącą nieprawidłowości związanych z wentylacją ww. obiektu. Wobec powyższego skarżący pismem z dnia (...) października 2014 r. wystąpił do PINB z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze strony z uwagi na fakt, iż stanowisko skarżącego dotyczące lokalu mieszkalnego, którego jest właścicielem, jest sprzeczne z interesami wspólnoty mieszkaniowej. W odpowiedzi, organ powiatowy pismem z dnia (...) października 2014 r. poinformował skarżącego, iż (...) nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym nakazu usunięcia nieprawidłowości związanych z wentylacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. (...). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia (...) czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty, to zarząd jest organem właściwym do reprezentacji, a członkowie wspólnoty o podjętych działaniach i rozstrzygnięciach wiedzę mogą uzyskać właśnie od zarządu. Pismem z dnia (...) listopada 2014 r. skarżący wystąpił do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) - dalej "(...)WINB", z zażaleniem na bezczynność organu stopnia powiatowego, i wskazał, że organ wojewódzki postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014 r. znak: (...) uznał zażalenia skarżącego za nieuzasadnione i odmówił PINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, potwierdzając tym samym stanowisko organu powiatowego. Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem organu wskazał, że interes prawny w byciu stroną prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego [postępowania] wynika bezpośrednio z ustawy o własności lokali, gdyż art. 22 ust. 1 nie wyklucza, iż członkowie wspólnoty mieszkaniowej mogą występować na zewnątrz wspólnoty broniąc swoich praw i interesów, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 505/10, LEX nr 758528, twierdząc, że: "w orzecznictwie przyjmuje się, iż uregulowanie art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali nie wyklucza działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych. W tym miejscu zauważyć należy, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić, jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota", jak również potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego, organ I instancji pozostaje w bezczynności, gdyż pismem z dnia (...) października 2014 r. skarżący wystąpił o uwzględnienie go jako strony postępowania, a organ jedynie pismem z dnia (...) października 2014 r. poinformował skarżącego, że (...)nie może być uznany za stronę postępowania. Skarżący podniósł, że takie postępowania organu jest sprzeczne z art. 61a § 1 kpa zgodnie z którym organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek nie pochodzi od strony, a skoro tego nie zrobił to pozostaje w bezczynności. W dniu (...) lutego 2015 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył pismo procesowe które w swojej treści jest de facto tożsame ze skargą. 2. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bowiem skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z art. 37 kpa i w dniu (...) listopada 2014 r. wniósł zażalenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w zakresie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w charakterze strony. (...)WINB postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) uznał zażalenie za bezzasadne i odmówił wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy. Organ poinformował, że w dniu (...) października 2014 r. do Inspektoratu wpłynął wniosek (...) o uznanie go za stronę postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego kominów wentylacyjnych znajdujących się na pierwszym piętrze zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. (...) w (...). Wskazane jednak przez skarżącego okoliczności oraz analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazały, że (...)posiada w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do przyznania mu przymiotu strony. Wobec powyższego, pismem z dnia (...) października 2014 r. poinformowano skarżącego, że nie dysponuje on legitymacją procesową strony w przedmiotowym postępowaniu. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że wszelkich wyjaśnień w zakresie przedmiotowej sprawy winien mu udzielić właściciel bądź zarządca budynku przy ul. (...). W ocenie organu skarga nie jest zasadna, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 kpa. Zważywszy zatem na brak regulacji prawnej w tym zakresie, odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia (...) października 2014 r. została udzielona pismem opatrzonym datą (...) października 2014 r. Organ wyjaśnił, że kwestia uznania Piotra (...) za stronę postępowania była rozpoznawana już we wcześniejszej fazie postępowania. Pismem z dnia (...) września 2012 r. wyjaśniono skarżącemu, że nie przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. (...)WINB postanowieniem Nr (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania (...) od stanowiska organu powiatowego wyrażonego w w/w piśmie z dnia (...) września 2012 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia (...) września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 491/13 oddalił skargę (...) na w/w postanowienie organu wojewódzkiego Nr (...). Niezależnie od powyższego organ poinformował, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/13, przekazanym do PINB (...) w dniu (...) października 2014 r. w tut. Inspektoracie ponownie prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego kominów wentylacyjnych znajdujących się na pierwszym piętrze zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy (...). Legitymacje procesowe stron w tym postępowaniu posiadają Wspólnota Mieszkaniowa (...) oraz zarządca nieruchomości - (...) Przedmiotowe postępowanie nie zostało jeszcze zakończone merytoryczną decyzją, bowiem dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w świetle zaleceń organu sądowego, niezbędnym jest przeprowadzenie kontroli w zakresie ustalenia zgodności kominów wentylacyjnych znajdujących się na tarasach przynależnych do lokali mieszkalnych nr (...), z zatwierdzonym projektem budowlanym. Czynności kontrolne wyznaczone na dzień (...) stycznia 2015 r. nie odbyły się ze względu na nieudostępnienie przedmiotu oględzin. W związku z powyższym zasadnym było wyznaczenie kolejnego terminu kontroli tj. na dzień (...) lutego 2015 r. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 3. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie natomiast z art. 35 § 1 i 3 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm), warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym zgodnie z art. 36 kpa, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149, nie zawierają definicji pojęcia "bezczynność". Najczęściej jako "bezczynność" należy rozumieć stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej stosownego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Maksymalny termin załatwienia sprawy przez organ prowadzący postępowanie administracyjne określa art. 35 kpa, jednakże niewydanie decyzji w przewidzianym do tego przepisami kpa terminie nie oznacza, że organ prowadzący postępowanie pozostaje w bezczynności. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (v. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r. I SAB 60/99 - OSP 2000 r., Nr 6, poz. 87). Skoro ustawa nie zawiera definicji pojęcia "bezczynność" to oznacza, że pozostawiono ocenie sądu dokonywanej w sprawie ze skargi na bezczynność organu, czy niezałatwienie sprawy przez organ w przewidzianym terminie należy uznać za pozostawanie tego organu w bezczynności uzasadniającej zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 ppsa. Gdyby wolą ustawodawcy było uznanie każdego niewydania decyzji przez organ w przewidzianym w art. 35 kpa terminie to niewątpliwie taką definicję "bezczynności" zamieściłby w przepisach ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał, przy czym należy również mieć na uwadze zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. Jednakże przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. W konsekwencji wydanie przez organ aktu po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności, i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień jakie posiada na podstawie art. 149 ppsa, ponieważ nie jest możliwe jest zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która już została dokonana. Jak wynika z akt sprawy PINB, w odpowiedzi na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu dnia (...) października 2014 r. o uznanie go za stronę postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego kominów wentylacyjnych, organ pismem z dnia (...) października 2014 r. poinformował skarżącego, że nie dysponuje on legitymacją procesową strony w przedmiotowym postępowaniu. Nie można zatem uznać, iż PINB pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia (...) października 2014 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego, czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. II OSK 953/10, Lex nr 1083714). Biorąc powyższe pod uwagę, nie można uznać, aby organ mógł wydać jakikolwiek inny akt, aniżeli pismo informujące, co też uczynił w dniu (...) października 2014 r. Wyjaśnić należy, że art. 61 kpa, na który skarżący powołał się w skardze dotyczy wszczęcia postępowania na żądanie strony lub z urzędu. Istotnie, tak jak wskazał skarżący, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Z ww. przepisu wynika, że ma on zastosowanie do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie złożonych w toku toczącego się postępowania wniosków o charakterze wpadkowym (takim jest wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony). Na podstawie art. 61a § 1 kpa nie można orzekać w przedmiocie wszczęcia postępowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ponieważ wniosek ten nie może uruchomić "postępowania w postępowaniu". Skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie. Wskazać należy, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym przewidziano jedynie możliwość rozstrzygania w formie postanowienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej (art. 31 § 2 kpa). W przepisach kpa brak jest natomiast podstawy prawnej do orzekania o dopuszczeniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (vide: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2009 r. I OSK 1523/09). Skarżący, który uważa, iż niesłusznie nie został uznany za stronę postępowania toczącego się z udziałem innych osób ma zagwarantowaną ochronę prawną, bowiem po zapadnięciu ostatecznej decyzji administracyjnej będzie mógł domagać się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, o ile wykaże swój interes prawny w tym przedmiocie. Odnosząc się wobec powyższego do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. 4. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.