VII SAB/Wa 106/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi J B-J na bezczynność Burmistrza Gminy K w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego stanu wód na gruncie I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi Gminy K grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; IV. zasądza od Burmistrza Gminy K na rzecz J B-J kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę na bezczynność Burmistrza [...] (Burmistrz) w sprawie zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla działek o nr ew. [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] złożyła J. B. zarzucając naruszenie: art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie, mimo upływu 15 miesięcy od przekazania organowi akt i nieinformowanie o zwłoce w załatwieniu sprawy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt z Sądu, stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie 5 000 zł grzywny, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w lipcu 2017 r. wniosła o wszczęcie postępowania w związku z bezprawnymi działaniami właściciela działki nr ew. [...] przy ul. [...] w K. – B. sp. z o.o. tj: zakłócaniem naturalnego spływu wód opadowych, składowaniem odpadów z budowy na wspólnej drodze dojazdowej (nr ew. [...]) i tworzeniem nasypów ziemi z wykopów na działce nr ew. [...]. W wyniku ww. prac zakłócono spływ wód opadowych, a działka nr ew. [...] była i jest zalewana, miejscami nieprzejezdna. Dopiero po 2 latach decyzją z 17 lipca 2019 r. Burmistrz umorzył postępowanie. Skarżąca zaznaczyła, że wielokrotnie występowała o podjęcie czynności, złożyła ponaglenie, które SKO uznało za zasadne. SKO utrzymało w mocy ww. decyzję. WSA wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 223/20) uchylił decyzje organów obu instancji. Burmistrz 18 stycznia 2021 r. otrzymał z Sądu akta. Jednak nadal nie podejmował czynności, nie wysyłał zawiadomień. Dlatego 15 kwietnia 2021 r. skarżąca zapoznała się z aktami i rozmawiała z prowadzącym sprawę. W dniu 27 kwietnia 2021 r. złożyła wniosek dowodowy i wezwała organ do niezwłocznego podjęcia czynności. Wobec braku reakcji 1 czerwca 2021 r. złożyła ponaglenie, które SKO postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. uznało za zasadne i zobowiązało Burmistrza do załatwienie sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Organ zobowiązany był zatem do wydania decyzji najpóźniej w sierpniu 2021 r., którego to terminu nie dochował. Wystąpił, co prawda do biegłej o wyjaśnienie, jednak czynność ta nie doprowadziła do wyjaśnienia wątpliwości. Stąd strona wnioskowała o rozszerzenie opinii, co nie spotkało się z reakcją organu. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, jakie czynności wyjaśniające Burmistrz winien podjąć, czego jednak nie wziął tego pod uwagę, mimo wielokrotnego informowania skarżącej. Nie wydał rozstrzygnięcia, nie informował o wydłużeniu postępowania, nie wysyłał zawiadomień wymaganych procedurą k.p.a. Wszelkie wnioski, pisma i telefony były ignorowane (pismo z 22.02.2022 r.). Ostatnim jakie otrzymała było pismo z 17 marca 2022 r., w którym organ przedstawił swoje stanowisko. Sprawy jednak nie zakończył zgodnie z procedurą. Od 15 miesięcy tj. otrzymania akt z Sądu nie wydał rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, bezczynność ma charakter rażący, skoro postępowanie toczy się od lipca 2017 r. Na wcześniejszym etapie, organ też był w zwłoce. SKO uznało za zasadne ponaglenie. Zakreślonego terminu też nie dochował, podobnie, jak obecnie. Na skutek wyroku WSA z 7 sierpnia 2020 r. (IV SA/Wa 223/20), sprawa ponownie trafiła do Burmistrza. Strona wskazała, że od kwietnia 2021 r. składa wnioski o podjęcie czynności i powtórzyła przebieg postępowania. Świadczy to o ignorowaniu podstawowych zasad postępowania, a od 5 lat także zaleceń SKO i Sądu. Stąd działania noszą cechy rażącego naruszenia prawa. Zasadny jest zatem wniosek o nałożenie grzywny jak w pkt 3 petitum skargi. Może sankcja ta sprawi, że organ zacznie przestrzegać zasad postępowania i art. 153 p.p.s.a. Podniosła, że przed wniesieniem skargi na bezczynność, 15 lutego 2022 r. wezwała organ do podjęcia działań. Na dzień złożenia skargi tj. 26 kwietnia 2022 r., nadal nie załatwiono sprawy. W dniu 1 czerwca 2021 r. złożyła ponaglenie. W odpowiedź na skargę Burmistrz [...] poinformował, że decyzją z 17 lipca 2019 r. umorzył postępowanie. Decyzją z 25 listopada 2019 r., SKO w W-wie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 223/20 uchylił ww. decyzje, nakazując zwrócenie się do biegłej o uzupełnienie opinii. W związku z powyższym, pismem z 22 lipca 2021 r. i z 18 sierpnia 2021 r. organ zwrócił się do biegłej o udzielenia odpowiedzi. W piśmie z 4 października 2021 r. biegła poinformowała, że w trakcie oględzin 10 kwietnia 2019 r. ww. sytuacja nie miała miejsca, ale wykonała badania geologiczne na działce [...] i stwierdziła, że gromadzeniu się wody na drodze sprzyja morfologia terenu znacząco ograniczająca wsiąkanie wody. Zbadała też ogrodzenie na działce nr [...] i nie stwierdziła szkód spowodowanych wodami opadowymi. Właściciel działki nr [...] poinformował, że miejscowe utwardzenie drogi gruntowej i odprowadzanie wód wykonano w warunkach pogodowych uniemożliwiających transport materiałów budowlanych na budowę. W dniu 6 października 2021 r. organ przekazał ww. wyjaśnienia skarżącej, a 31 maja 2022 r. wydał decyzję odmawiającą nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego gruntu i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, gdyż skarżąca w dniu 1 czerwca 2021 r. złożyła ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., czym wyczerpała środki zaskarżenia. Wskazać trzeba, że do nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. przeprowadzonej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość" nie były zdefiniowane ustawowo. Przewlekłość rozumiano, jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź podejmowanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie był bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i nieuzasadnione przedłużanie załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ wprawdzie wykonuje zasadne czynności procesowe, ale niesprawnie i nieudolnie w długich odstępach czasu lub podejmuje czynności pozorne np. wzywa do przedstawienia dokumentów, które nie są wymagane, bądź nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, lub zachodzą obie ww. sytuacje jednocześnie. Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Przy czym przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Obecnie prawodawca rozróżnił stany bezczynności i przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest zatem szersze. Przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, ale także np. mnożenie czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z jej istoty. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w takim postępowaniu kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał - wynikający z przepisów prawa - obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminach ustawowych, wymienionych w art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonych na podstawach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym - wynikającym z przepisów prawa materialnego - terminie. W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zobowiązał organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2018 r. sygn. III SAB/Wr 61/18 - CBOSA). W świetle powyższych regulacji Sąd stwierdza, że Burmistrz [...]od otrzymania z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akt w dniu 18 stycznia 2021 r. do wydania decyzji w dniu 31 maja 2022r. pozostawał bezczynny, jak i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a zwłoka ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd miał na uwadze, że postępowanie zainicjowała skarżąca pismem z 3 lipca 2017 r. W maju 2019 r. na zlecenie organu została sporządzona przez M.C. ekspertyza, a w dniu 17 lipca 2019 r. organ wydał decyzję umarzającą postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 listopada 2019 r. utrzymało w mocy ww. decyzję. Obie decyzje były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 sierpnia 2020r. sygn. akt IV SA/Wa 223/20 uchylił oba rozstrzygnięcia. Należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił jasno, jakie Burmistrz winien podjąć czynności w ponownie prowadzonym postępowaniu (zwrócić się do biegłego o uzupełnienie opinii, rozważyć przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron przy udziale biegłego, w celu wyjaśnienia, jaki był stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak, to na czym polegała ta zmiana i czy szkodliwie wpływa na sąsiedni grunt). Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji 18 stycznia 2021 r. Kolejną czynnością Burmistrza było wezwanie biegłej o uzupełnienie opinii pismami z 22 lipca 2022r. i 18 sierpnia 2022r. (po 6 miesiącach). Odpowiedzi biegła udzieliła przesyłając z pismo z 4 października 2021r., które organ doręczył skarżącej przy piśmie z 6 października 2021r. Jednak dopiero w dniu 31 maja 2022r. wydał decyzję merytoryczną (po blisko 8 miesiącach), w którym ustał stan bezczynności. Skoro organ wydał już decyzję w sprawie, to zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego do wydania aktu. Tym samym postępowanie w tym zakresie należało umorzyć (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Niemniej przedstawiony wyżej przebieg postępowania, potwierdza znaczne okresy bezczynności, a więc naruszenia prawa w stopniu rażącym, zważywszy przy tym, że organ został ukierunkowany przez Sąd na konkretne czynności, przeprowadzenie których nie było skomplikowane. Organ nie informował również stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, który to obwiązek nakłada art. 36 k.p.a. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca zawarła we wniosku żądanie ukarania organu grzywną w wysokości 5000 zł. Wskazać jednak trzeba, że na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przewidziane w powyższym przepisie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór, czy zastosować ten środek, a jeśli tak to w jakiej wysokości, leży wyłącznie w gestii sądu a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu spraw W przypadku grzywny, główną jej funkcją jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Grzywna jednak nie służy tylko zdyscyplinowaniu organu, ale ma także zapobiegać naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet uniemożliwienie stronie otrzymania w stosownym czasie istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. W okolicznościach faktycznych tej sprawy Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł zdyscyplinuje organ do działania zgodnie z przepisami prawa w przyszłości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I wyroku na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; w pkt II–III wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a i § 2 p.p.s.a.; a o kosztach postępowania na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).