VII SA/Wa 988/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. i A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych) oraz na rzecz skarżącej A. K. kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskrżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Z. K. oraz A. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. K. i Z. K. z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] na dz. ew. nr [...] i [...] obr. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. A. K. i Z. K. wskazali: "Wnoszę o objęcie niniejszym postępowaniem, które wg postanowienia z dnia [...].05.2014 r. dotyczy sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]", także drugiego budynku gospodarczego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości oraz niezabudowanego obszaru tej posesji przeznaczonego na: 1) miejsca postojowe dla samojezdnych maszyn budowlanych typu wiertnią, pojazdów typu MAN z własnymi dźwigami oraz innych pojazdów dostawczych parkujących na przedmiotowej nieruchomości, 2) skład rur oraz innego sprzętu wykorzystywanego w działalności gospodarczej prowadzonej przez Pana J. M. i jego syna, 3) miejsc przeznaczonych do załadunku/rozładunku wskazanych powyżej pojazdów (...)." W wyniku podjętych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] czynności wyjaśniających ustalono, że budynek gospodarczy położony jest wyłącznie na dz. ew. nr [...] obr. [...]. Natomiast nieruchomość wnioskodawców przy ul. [...] w [...] obejmuje działkę nr ew, [...] obr. [...]. Działka nr ew. [...] oraz działka nr ew. [...] obr. [...] nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie, gdyż są oddzielone działkami nr ew. [...] oraz dz. ew. nr [...]. W tych warunkach zapadło postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...], którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia na wniosek A. K. i Z. K. z dnia [...] lipca 2014 r. postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] na dz. ew. [...] i [...] obr. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozpoznając zażalenie na ww. postanowienie nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Postanowienie to jest prawidłowe, a argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Organ wskazał na zawiadomienie zawarte w ww. piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. w, którym żalący się poinformowali o występujących nieprawidłowościach związanych z użytkowaniem budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] w [...]. W trakcie podjętych przez organ powiatowy czynności wyjaśniających ustalono, że A. K. i Z. K. są współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], na dz. ew. nr [...] obr. [...]. W/w działka nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], na której znajduje się obiekt budowlany, odnośnie którego skarżący zażądali interwencji. Odległość między w/w działkami wynosi ponad 15 m. Powyższe zostało jednoznacznie potwierdzone w piśmie ww. z dnia [...] lutego 2016 r. W ocenie organu drugiej instancji ustalenia uzasadniają przyjęcie, że nieruchomość znajdująca się na terenie działki nr [...] obr. [...] w [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania budynku gospodarczego położonego na dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...]. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] słusznie uznał, że skarżący jako współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w [...], znajdującej się m na działce o ewid. nr [...] obr. [...] legitymują się co najwyżej interesem faktycznym w przedmiotowej sprawie, lecz nie posiadają interesu prawnego opartego na prawie materialnym. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie-albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym zasadnym było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego na ww. wniosek. Ponadto organ ocenił, że informacje uzyskane od wnioskodawców mogą być podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu. O podejmowanych czynnościach organ powiatowy nie musi jednak informować osób nieposiadających interesu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli Z. K. i A. K. Dochodząc uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji (błędnie określonych jako decyzje) w obszernej argumentacji podnieśli, że wbrew ocenie organów obu instancji przysługuje im przymiot strony w postępowaniu zainicjonowanym ich wnioskiem w z dnia [...] lipca 2014 r. Wskazali, że nieruchomość położona na ul. [...] w [...] składa się z dz. ew. nr [...] i dz. ew. nr [...] z obr. [...]. Działki te graniczą ze sobą i mają urządzoną wspólną księgę wieczystą Kw. Nr [...]. Działka ew. nr [...] graniczy z ulicą [...] oraz dz. ew. [...]. Działka ew. [...] i dz. ew. [...] nie graniczą ze sobą. Są oddalone od siebie o około 15 m. Działki położone są na terenie o podstawowym przeznaczeniu na zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych spełniających wymogi właściwe dla podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN. Nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...], nigdy nie miała nadanego numeru porządkowego. Podawany w niektórych dokumentach numer [...] w adresie ulicy jest numerem umownym spowodowany tym, że w wielu dokumentach dotyczących tej nieruchomościach i prowadzonej na niej działalności gospodarczej pojawia się numer [...] przy nazwie ulicy [...]. Są tam zlokalizowane następujące obiekty działalności gospodarczej: -na dz. ew. nr [...] (tej która przylega do ul. [...] i do dz. ew. [...]) na otwartej przestrzeni znajduje się baza transportowa. Pomiędzy miejscami postojowymi dla samochodów transportowych i wiertnic samojezdnych, zlokalizowany jest plac składowy (wypełniony rurami głównie stalowymi) a gdy samochody transportowe i wiertnice samojezdne wyjadą w teren i na wybetonowanej powierzchni w ciągu komunikacyjnym do budynku gospodarczo-garażowego i budynku gospodarczego powstaje wolna przestrzeń, bardzo często rozstawiany jest tam podręczny warsztat służący do regenerowania filtrów wodnych lub bezpośrednio na wybetonowanej powierzchni wykonywane są inne bieżące prace techniczne, takie jak ucinanie szlifierką kątową rur stalowych wypłukiwanie myjką ciśnieniową piasku z osnowy filtrów. - na dz. ew. nr [...] (z dostępem do drogi poprzez działkę ew- nr [...]) znajdują się dwa budynki. Budynek przyjęty do użytkowania decyzją Nr [...] (Urząd Miejski w [...]) jako budynek magazynowo - gospodarczy (nie wiedzieć czemu nazywany teraz budynkiem gospodarczym) i budynek przyjęty do użytkowania decyzją [...] (PINB [...]) jako budynek gospodarczo-garażowy. W obu budynkach prowadzona jest działalność gospodarcza produkcyjna - produkowane są filtry. Ponadto budynek gospodarczo-garażowy jest elementem bazy transportowej. Może zmieścić się w nim kilka samochodów ciężarowych. Na otwartej przestrzeni nie zajętej przez budynki, przejścia i ciąg komunikacyjny zlokalizowany jest plac składowy (wypełniony rurami głównie plastikowymi). Skarżący wskazali, ze [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji podkreślał, że odległość 15 m jaka występuje pomiędzy ich nieruchomością a jedną z działek wchodzących w skład nieruchomości, na której zlokalizowana jest firma "[...]", jest odległością wystarczającą, aby uznać, że nieruchomość skarżących jest poza obszarem oddziaływania budynku gospodarczo-garażowego i budynku magazynowo -gospodarczego położonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], dz. ew. Nr [...] i [...] z obr. [...]. Takie ustalenie narusza jednak art. 28 k.p.a. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SAB/Wa 82/14 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosku dotyczącego zbadania zgodności sposobu użytkowania nieruchomości przy ulicy [...] w [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących Sąd przesądził tym wyrokiem, że A. K. oraz Z. K. są stronami tego postępowania., a organ nie wniósł skargi kasacyjnej od tego wyroku. Skarżący podnieśli także, że obie działki ew. nr [...] i nr [...] stanowią jedną nierozłączną nieruchomość ze wspólną księgą wieczystą Kw. Nr [...], a dojazd i zaopatrzenie do budynku gospodarczo-garażowego i do budynku magazynowo -gospodarczego odbywa się wyłącznie poprzez dz. ew. nr [...], bezpośrednio wzdłuż ogrodzenia z ich nieruchomością, wobec czego brak jest podstaw, aby twierdzić, że dz. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku gospodarczo - garażowego położonego na dz. ew. nr [...]. Obie działki o nr ew. [...] i [...] odgrodzone są od sąsiadujących działek jednym ogrodzeniem i nie są odgrodzone od siebie wzajemnie stanowiąc, jak już wspomniano, jedną posesję. Skarżący przedstawili również obszerną argumentację przemawiającą za merytoryczną zasadnością ich wniosku z dnia [...] lipca 2014r. w szczególności wobec nieporuszalności przedmiotowej inwestycji w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 61 a kpa w zw. z art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postanowienia organów obu instancji zapadły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy stwierdzenie ww. przesłanek nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy niniejszej organy obu instancji nie oceniły prawidłowo, że po stronie wnioskodawców nie istnieje przymiot strony postępowania, które chcieli zainicjować. Wbrew ustaleniom organów skarżącym może przysługiwać przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu, które chcieli zainicjować wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. Zgodnie z ww. przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten ma szerszy wymiar od art. 28 ustawy Prawo budowlane, który operuje pojęciem obszaru oddziaływania i odnosi się tylko do postępowań dotyczących pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego i podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy może na tę sferę wpłynąć przez jej poszerzenie lub ograniczenie albo przez jej zmianę wynikającą z nałożenia na podmiot określonych obowiązków. Cechami interesu prawnego jest jego indywidualny i skonkretyzowany charakter, co oznacza, że treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia, bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. Interes prawny musi być też aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie ma znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Ten zachodzi gdy podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może oprzeć tego zainteresowania na przepisach prawa powszechnie obowiązującego mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji. Organ nie miał uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu objętym ww. wnioskiem skarżących mają oni li tylko interes faktyczny a nie maja interesu prawnego. Skarżący we wniosku domagali się objęciem postępowaniem nadzoru budowlanego budynku posadowionego na działce, która nie sąsiaduje bezpośrednio z ich nieruchomością. Chodziło jednak o obiekt, który w ocenie skarżących stanowi integralna część użytkową zagospodarowania także działki graniczącej bezpośrednio z ich nieruchomością. Wskazanie tylko na okoliczność braku wspólnej granicy między nieruchomością, na której znajduje się zabudowa kwestionowana przez skarżących a nieruchomością stanowiącą ich współwłasność, nie może być przesłanką negatywnej oceny ich przymiotu strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym właściciel szeroko rozumianej nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (np. sposób korzystania z niej ), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ oceniając przymiot strony skarżących do zainicjowania postępowania jak we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., uwzględni stanowisko Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, oraz art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.