VII SA/Wa 970/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2022 r. nr 323/22 w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z 28 marca 2022 r. nr 323/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania K K - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] stycznia 2022 r. nr [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z [...] września 2021 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne. Organ wskazał, że 3 listopada 2021 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...], w [...] , gmina [...], na mocy art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. PINB postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. wznowił postępowanie. WINB zaznaczył, że 18 czerwca 2021 r. skarżąca wystąpiła o wszczęcie postępowania w tej sprawie. PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. odmówił wszczęcia. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone. W dniu 8 lipca 2021 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie. Decyzją z [...] września 2021 r. umorzył postępowanie przyjmując, że obszar oddziaływania budynku zamyka się w granicy działki o nr ew. [...], nie ma zatem podstaw do uznania skarżącej za stronę. Po przedstawieniu zasad postępowania wznowieniowego, w tym przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. organ podzielił stanowisko PINB. Zaznaczył, że w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Materiał dowodowy potwierdza, że budynek gospodarczy (4,67 m x 6,66 m), leży od 3,27 m do 3,33 m od granicy z działką nr [...] (protokół z 8 lipca 2021 r.). Właścicielem działki nr ew. [...] jest A L. Lokalizacja inwestycji nie narusza zgłoszenia z 17 lutego 2021 r., zgodnie z którym budynek winien leżeć 3 m od granicy z działką skarżącej nr ew. [...]. Takie położenie nie narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek zwrócony jest do działki skarżącej ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych (załącznik nr 1 do protokołu z 8 lipca 2021 r.). PINB słusznie zwrócił uwagę na § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlane. Przepisy ust. 2-4 § 12 nie dotyczą usytuowania ww. budynku. Obszar oddziaływania zamyka się zatem w granicach działki inwestycyjnej. Materiał dowodowy nie potwierdza, aby budowa wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji, wobec braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ powtórzył ww. ustalenia. Dodał, że załączone zdjęcia budynku (8 lipca 2021 r. budynek był w stanie surowym) pozostają bez znaczenia, gdyż nie potwierdzają zmiany lokalizacji obiektu. Nie przesądzają też o zmianie funkcji z gospodarczego na garażowy, skoro prezentują budynek z zewnątrz (w zgłoszeniu wskazano wejście w postaci wrót). Zakwalifikowanie budynku jako garażowego nie wpływa na odmienną ocenę zgodności lokalizacji ze zgłoszeniem i § 12 warunków technicznych (który nie zawiera wytycznych co do sytuowania garaży). Dodał, że zgodnie z opisem technicznym załączonym do zgłoszenia ściany budynku miały być wykonane z bloczków gazobetonowych, które są materiałem niepalnym. Dlatego powoływanie się na § 271 i nast. ww. warunków technicznych nie znajduje uzasadnienia. Skargę na powyższą decyzję złożyła K K i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, gdyż inwestycja nie oddziałuje na jej nieruchomość w sytuacji gdy budynek posadowiono niezgodnie z przepisami technicznymi bowiem budynek skarżącej jest okryty materiałem łatwopalnym tj. słomą, a jego ściana od spornego budynku też jest wykonana z materiału łatwopalnego i ma otwór okienny; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z uwagi na brak oddziaływania inwestycji, w sytuacji w której wykazała interes prawny; - art. § 12 ust. 1 pkt 2 i 5 i § 271 warunków technicznych poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią z powodu usytuowania zgodnie z warunkami technicznymi, podczas gdy zgodnie z § 271 pkt 1 i 2 w sytuacji, w której budynek sąsiedni jest wykonany z materiału łatwopalnego odległość od tego budynku do budynku sąsiedniego powinna być zgodna z ust. 1 tj. zwiększona o 50% W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Zaznaczyła ponadto, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny z uwagi na to, że nie wzięły pod uwagę, iż inwestycja jest realizowana w bliskiej odległości od drewnianego domu krytego strzechą i to ulokowanie tego domu, a nie tylko odległość od granicy działki powinna być punktem odniesienia dla ustalenia prawidłowości zgłoszenia budowalnego, strefy oddziaływania budynku oraz kręgu uczestników postępowania. Wskazała, że skupiły się wyłącznie na sposobie budowy i użytym materiale w zakresie nowopowstałego budynku nie odnosząc się do budynku sąsiedniego oraz tego że jest on kryty materiałem łatwopalnym. W związku z powyższym podniosła, że przy badaniu prawidłowości warunków technicznych nowopowstałego budynku pominęły istotne wyjątki w przepisach i błędnie ustaliły, że budynek jest zgodny z warunkami technicznymi i że skarżąca nie posiada przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej p.p.s.a.) w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 marca 2022 r. - utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2022 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji z [...] września 2021 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne. W świetle wskazanych na wstępnie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem podstawowych zasad powstępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaznaczyć na wstępie należy, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w trybie wznowieniowym. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten może stanowić podstawę weryfikacji decyzji ostatecznej, w tym jej uchylenia, tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony, to jest ta osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Ocena w tym zakresie następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wymaga ona bowiem analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów i bez tego nie jest możliwa. Podkreślić również trzeba, że w postępowaniu wznowieniowym tak jak w postepowaniu zwyczajnym organ zobowiązany jest stosować art. 7 i 77 k.p.a., a więc powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/098). Zakres tego postępowania jest wprawdzie w znacznej mierze uwarunkowany twierdzeniami podmiotu wnioskującego, którego obowiązkiem jest wykazanie okoliczności i przepisów prawa materialnego, z których wywodzi swój interes prawny, niemniej organ nie jest zwolniony od dokonania własnych ustaleń w tym zakresie. W tej sprawie sarżąca domagała się wszczęcia postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2021r. umarzającą postepowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego w stosunku do realizowanego na podstawie zgłoszenia budynku gospodarczego na działce [...] w [...] , w którym to postępowaniu bez własnej winy nie brała udziału. Organ powiatowy badał wówczas zgodność ww. budynku ze zgłoszeniem z 19 lutego 2021r. w zakresie wymiarów i odległości z działkami sąsiednimi, kąta nachylenia dachu, powierzchni biologicznie czynnej oraz zgodności z obowiązującymi na tym terenie zapisami planu (uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2021r.). Jako podstawę zgłoszenia organ wskazał art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 133). Przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym winien być zatem badany w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie jak przyjęły organy na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. Natomiast potwierdzenie praw strony, czyli stwierdzenie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. sprowadza się do ustalenia związku między normą prawa materialnego a sytuacją prawną podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na jego sytuację prawną. W konsekwencji, tylko jeżeli akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym. W powyższym kontekście zauważyć trzeba, że skarżąca wywodziła swój interes prawny z § 271 i nast. warunków technicznych tj. niezachowania odległości określonych w tej regulacji stanowiącej wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków określonej w § 12 warunków technicznych. Natomiast organ odwoławczy wskazał, że budynek gospodarczy usytuowany jest od 3,27 m do 3,33 m od granicy działki skarżącej i odpowiada zgłoszeniu, jak i nie narusza § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, zgodnie z którym "Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W oparciu o powyższe ustalenia organ przyjął, że obszar oddziaływania w/w budynku zamyka się w granicy działki inwestycyjnej nr ew. [...]. Co do zachowania wymogów określonych w § 271 stwierdził, że według zgłoszenia ściany zewnętrzne budynku mają być wykonane z bloczków gazobetonowych, które są materiałem niepalnym. Nie przedstawił jednak żadnych rozważań w tym zakresie, w tym co do rodzaju budynku, jak i klasy odporności ogniowej. Pominął przy tym, że zgodnie z ust. 2 ww. przepisu jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50% (...). Ponadto, organ nie zbadał, czy zostały spełnione wymagania określone w § 235 ust. 1, 2, 3 warunków technicznych, zgodnie z którym ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany (ust. 1); ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60 (ust. 2), w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (ust. 3). Brak ustaleń w powyższym zakresie miał niewątpliwie istotne znaczenie dla ustalenia interesu prawnego skarżącej we wznowionym postępowaniu - na podstawie art. 28 k.p.a. - która konsekwentnie wskazywała, że ściany jej budynku oraz dach zbudowane są z materiałów łatwopalnych (dach ze słomy). Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem ww. oceny Sądu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.