VII SA/Wa 921/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]", "organ II instancji") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...]grudnia 2020 r., Nr [...]umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...]grudnia 2020 r. Burmistrz [...]umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...]dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego przetwórstwa tworzyw sztucznych położonych na działce nr ew. [...]we wsi [...], gmina [...]oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z nowelizacją z 2017 roku ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu inwestor podkreślił, że z analizy nowelizowanych przepisów wynika, że nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku już wydanego zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia SKO w [...] decyzją z [...]marca 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza [...]. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanej decyzji. Wyjaśnił, że na mocy art. 3 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych innych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), dodano ust. 6 do art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w art. 25 ustawy z 16 grudnia 2016 r. wskazano, że do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 29 ust. 6 ustawy zmienionej w art. 3. W świetle powyższych regulacji postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji stało się – zdaniem organu odwoławczego – bezprzedmiotowe. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu – w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych – jest odrębnym postępowaniem od postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zatem wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać uznany za wniosek o udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Stąd też w ocenie organu II instancji nie może być on przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do zarządcy drogi. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], domagając się jej uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, bez analizy całego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący oraz przeprowadzenie postępowania bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie udzielenia należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, - art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie organu II instancji, że postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego przetwórstwa tworzyw sztucznych, położonego na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. [...]oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...]i [...]stało się bezprzedmiotowe a tym samym wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania przez organ I instancji, - art. 29 ust. 1 i 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 25 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. 2016, poz. 2255), poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośredniego z drogi wojewódzkiej [...] dla potrzeb realizacji zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych oraz dojazdu stałego z drogi wojewódzkiej [...]za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...]i [...]wszczęte z wniosku skarżącej w 2008 roku powinno zostać umorzone wskutek zmiany przepisów, która miała miejsce w dniu 1 stycznia 2017 r., pomimo że nie zostało wydane zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że za zbędną należy uznać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zjazdu tylko jeżeli inwestor dysponuje zezwoleniem na lokalizację zjazdu. Sytuacja taka nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...]Nr [...]z dnia [...]grudnia 2020r., umarzającą postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...]dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego przetwórstwa tworzyw sztucznych położonych na działce nr ew. [...]we wsi [...], gmina [...]oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a i została poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Wyjaśnienia wymaga, że na podstawie art. 3 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych innych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), dodano ust. 6 do art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis przejściowy zawarty w art. 25 ustawy z 16 grudnia 2016 r. wskazuje, że do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 29 ust. 6 ustawy zmienionej w art. 3. Przepisy te weszły w życie z dniem 1 stycznia 2017r. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji toczy na skutek wniosku inwestora od początku 2008r. i nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Skoro zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych ( Dz.U z 2020r., poz.470 ze zm.) budowa zjazdu jest możliwa po uzyskaniu , w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie jest konieczne uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2020r., poz.293 ze zm.). Konsekwencją powyższego, jest uznanie, że toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...]dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego przetwórstwa tworzyw sztucznych położonych na działce nr ew. [...]we wsi [...], gmina [...]oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...]i [...], stało się bezprzedmiotowe, zaś inwestor winien uzyskać od zarządcy drogi, decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu. Należy także podkreślić, że z tych samych przyczyn prawnych Zarząd Województwa [...] postanowieniem z dnia [...]grudnia 2020r. umorzył postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść zaskarżonej decyzji - art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dowolną ocenę materiału dowodowego. Przedstawiona wyżej wykładnia unormowania art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych skutkuje brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżącego. Przyjęcie natomiast stanowiska zaprezentowanego w skardze, że umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie w sytuacji gdy inwestor uzyskał decyzję o zezwoleniu na lokalizacje zjazdu, wprowadza możliwość nieuprawnionego dualizmu postępowań w tej samej sprawie, rozstrzyganych przez odmienne organy , na podstawie różnych reżimów prawnych. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]marca 2021r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...]dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego przetwórstwa tworzyw sztucznych położonych na działce nr ew. [...]we wsi [...], gmina [...]oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...]i [...], jest prawidłowa i zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).