VII SA/Wa 920/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K.D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postepowania egzekucyjnego oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu zażalenia K. D., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB dla [...]", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., Nr [...], odmawiającego zawieszenia postępowania egzekucyjnego - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na K.D. (dalej: "zobowiązany") został nałożony obowiązek wskazany w decyzji Prezydium [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1963 r., Nr [...], nakładającej na A. P. obowiązek rozbiórki po upływie 1965 roku, na każde żądanie władzy budowlanej budynku mieszkalnego, wolnostojącego, murowanego, niepodpiwniczonego, o konstrukcji odpowiadającej wymogom sztuki budowlanej według oświadczenia uprawnionego inżyniera, usytuowanego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W związku z jego niewykonaniem [...] WINB przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z przedmiotowej decyzji. Organ I instancji w dniu [...] lutego 2018 r. wystawił upomnienie wzywające zobowiązanego do wykonania przedmiotowego obowiązku. Następnie w dniu [...] czerwca 2019 r. PINB dla [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który został doręczony zobowiązanemu. W odpowiedzi zobowiązany pismem z [...] listopada 2019 r. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na gruncie art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po rozpatrzeniu wniosku PINB [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Zażalenie w niniejszej sprawie złożył zobowiązany, domagając się jego uchylenia. Wyjaśnił przy tym, że ze względu na wszczęcie i prowadzenie postępowania przez [...] WINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium [...] z dnia [...] sierpnia 1963 r., koniecznym jest zawieszenie przedmiotowego postępowania. Po jego rozpatrzeniu [...] WINB postanowieniem z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie PINB [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnym w administracji stanowią wyłącznie obligatoryjne przestanki określone w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił, że zobowiązany pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wystąpił do organu powiatowego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazując na art. 56 § 1 pkt 5 omawianej ustawy, a więc "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach". W uzasadnieniu wskazał, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1963 r. W tym miejscu [...] WINB wyjaśnił, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany, wnosząc o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, jest zobowiązany do wskazania jednej z okoliczności, o których mowa w art. 56 § 1 pkt 1-3 i 5 ustawy. Oświadczenie to stanowi podstawę do podjęcia przez organ egzekucyjny działań z urzędu. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odsyła wprawdzie do uregulowania zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego nakazując jego odpowiednie stosowanie, jednakże dotyczy to kwestii nieujętych wprost unormowaniem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wylicza w sposób wyczerpujący okoliczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Równocześnie organ odwoławczy podniósł, że odpowiednie stosowanie regulacji k.p.a., o którym mowa w art. 18 tej ustawy oznacza, że niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być bowiem stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji okaże się niekompletna. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu [...] WINB podkreślił, że pozostają one bez wpływu na ocenę postanowienia organu powiatowego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera bowiem zamknięty katalog przesłanek obligujących organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów. Żadna inna okoliczność nie może skutkować wydaniem postanowienia zawieszającego postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie organ wojewódzki wskazał, że decyzja Prezydium [...] w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1963 r. jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i jest wykonalna. Ponadto z akt sprawy wynika, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Z kolei stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach omawianej ustawy organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w przedmiotowej sprawie. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, wstrzymania ich wykonania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zarzucił kwestionowanemu postanowieniu naruszenie: - art. 56 § 1 pkt 5, art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania egzekucyjnego, pomimo że zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy ustawy - wydania przez [...] WINB w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium [...] z dnia [...] sierpnia 1963 r., uzupełnionej pismem Prezydium [...] z dnia [...] września 1963 r. nr [...], która nie jest prawomocna, a następnie odwołania się od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, - art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 15zzs § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2020 r. poprzez brak zawieszenia postępowania egzekucyjnego, pomimo że zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy ustawy, a mianowicie wprowadzenie na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego od dnia 16 marca 2020 r. na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 ze zm.), a następnie wprowadzenie na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii od dnia 20 marca 2020 r. na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.). W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie [...] WINB z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...], którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie PINB dla [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, dalej: "u.p.e.a.") na gruncie, którego postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej, 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego, 4) na żądanie wierzyciela, 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Należy podkreślić, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na skutek wystąpienia okoliczności wskazanych w komentowanym przepisie. Ujawnienie podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania i nie pozostawia w tej mierze jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Ocena, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania wniosku przez organ egzekucyjny (por. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 56). W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na gruncie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., a więc z innych przyczyn niż określone we wcześniejszych punktach. Jako podstawę do zawieszenia postępowania wskazał toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności Prezydium [...], Zarządzenie wykonania robót budowlanych nr [...] z dnia [...] sierpnia 1963 r., które jest prowadzone przez [...] WINB. Analizując złożony wniosek organy I i II instancji stwierdziły, że powyższa okoliczność nie wypełnia przesłanki określonej w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Sąd podziela tę ocenę. W treści skargi skarżący powołał się bowiem na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednakże ze względu na fakt, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia, wskazane w art. 56 u.p.e.a., to brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 k.p.a. Co więcej, pomimo, że art. 18 u.p.e.a. przewiduje odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach nieuregulowanych w ustawie egzekucyjnej, nie można zakładać, by racjonalny ustawodawca wprowadzał - dwukrotnie w tej samej ustawie - odesłanie do stosowania przepisów innej ustawy. Stąd też należy przyjąć, że przewidziane w treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawartych w innych ustawach, dotyczy uregulowań szczególnych, nie zaś unormowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, w postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, w tym art. 97 k.p.a., określającego przesłanki takiego zawieszenia (por. wyroki NSA: z 6 sierpnia 2015 r., II GSK 1110/14, LEX nr 1783819, z 19 kwietnia 2018 r., II FSK 1062/16, LEX nr 2499067). Stanowisko to również znajduje swoje odzwierciedlenie w doktrynie. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczącego zawieszenia postępowania, jak również zawieszenie postępowania egzekucyjnego na innych podstawach wskazanych w art. 97 k.p.a. (por. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 56). Odpowiadając na zarzut dotyczący odmowy zawieszenia postępowania, mimo wystąpienia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego od dnia 16 marca 2020 r. na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Sąd stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie w niniejszej sprawie. Sąd zauważa bowiem, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19") w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach egzekucyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast zgodnie art. 15zzs ust. 9 tej ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną lub decyzję w sprawach, o których mowa w ust. 3a. Tymczasem na gruncie art. 17 § 1 u.p.e.a., rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Oznacza to, że przepisy u.p.e.a., co do zasady, jako formę rozstrzygnięcia przewidują orzeczenie w formie postanowienia, a nie decyzji. W ocenie Sądu regulację zawartą w art. 15zzs ust. 9 omawianej ustawy należy odczytywać literalne, a więc w odniesieniu do decyzji, stąd też nie ma on zastosowania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Żaden przepis ustawy o COVID-19 nie rozszerza bowiem stosowania art. 15zzs ust. 9 do postanowień. Co więcej, ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-21 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) na mocy art. 46 pkt 20 uchylony został art. 15zzs ustawy o COVID-19. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonego postanowienia było dopuszczalne, pomimo występowania na terenie Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.