VII SA/Wa 91/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 grudnia 2023 r. znak DOZ-APN.650.25.2021.WK w przedmiocie uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 5 grudnia 2023 r. znak: DOZ-APN.650.25.2021.WK Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej: k.p.a., w związku z odwołaniem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z [...] kwietnia 2020 r., [...], zezwalającej Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. na odbudowę fragmentu muru granicznego przy ul. [...] w K. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M. Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ) postanowieniem z [...] września 2020 r. wznowił na wniosek[...] Sp. z o. o. w B., oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], zezwalającą Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. na odbudowę fragmentu muru granicznego przy ul. [...] na dz. nr [...] w K. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. MWKZ, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji tego organu z [...] kwietnia 2020 r. z powodu braku przesłanek do uznania [...] Sp. z o. o. za stronę postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. Na skutek rozpoznania tego odwołania MKiDN wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z 5 grudnia 2023 r. W jej uzasadnieniu Minister stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej odwołaniem Spółki [...] od decyzji MWKZ z [...] czerwca 2021 r. istotne znaczenie ma okoliczność złożenia przez ww. Spółkę pismem z dnia 12 czerwca 2021 r. drugiego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją MWKZ z [...] kwietnia 2020 r., opartego na innej przesłance wznowienia, tj. na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z tym, że organ może prowadzić tylko jedno postępowanie wznowieniowe (w którym bada różne przesłanki wznowienia), zdaniem organu odwoławczego w sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w celu przeprowadzenia przez organ I instancji takiego postępowania co do obu podstaw wznowienia, wskazanych przez Spółkę we wnioskach z 18 sierpnia 2020 r. i z 12 czerwca 2021 r., tj. jest na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wobec powyższego, jak wskazał MKiDN, działając zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw od decyzji MKiDN z 5 grudnia 2023 r. na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako: p.p.s.a., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzucając wydanie tej decyzji z naruszeniem: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że na gruncie sprawy nie zaistniały określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki warunkujące wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ, a tym samym naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja MWKZ z [...] czerwca 2021 r. jest prawidłowa i niewadliwa; 3) art. 149 § 1 i 2 k.p.a, poprzez wykroczenie poza granice sprawy wznowieniowej wyznaczonej wnioskiem o wznowienie oraz brak uwzględnienia okoliczności, iż w sprawie z wniosku [...] Sp. z o. o. o wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało zawieszone, zaś postanowienie MKiDN uchylające w całości postanowienie MWKZ o zawieszeniu z urzędu postępowania i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania nie zostało do dnia dzisiejszego doręczone Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K., która uznaje za prawidłowe postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania; 4) art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz wydanie decyzji, której uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym tym przepisem, w szczególności: nie wskazuje, jakie przepisy naruszył organ I instancji, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., strona wniosła o uchylenie w całości decyzji MKiDN z 5 grudnia 2023 r., znak: DOZ-APN.650.25.2021.WK oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw MKiDN wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której, stosownie do art. 64a p.p.s.a., przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego, rozpoznawany przed sąd na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie spełniły się przesłanki uzasadniające podjęcie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że wydanie decyzji kasacyjnej od decyzji organu I instancji wydanej we wznowionym na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją MWKZ z [...] kwietnia 2020 r., [...] organ odwoławczy uzasadnił tym, że Spółka [...] złożyła kolejny wniosek o wznowienie postępowania w ww. sprawie, tym razem oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z czym, w ocenie organu odwoławczego, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w celu prowadzenia przez organ I instancji postępowania co do obu podstaw wznowienia - art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W odniesieniu do tych okoliczności sprawy porządkująco należy przypomnieć, że złożenie wniosku o wznowienie nie skutkuje wszczęciem postępowania, ale prowadzi do podjęcia przez organ czynności proceduralnych w ramach których organ bada, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym, czy został zachowany termin od dnia, w którym powzięto wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy została w nim powołana choćby jedna z okoliczności, o której mowa w art. 145-145b k.p.a. i – co istotne w tej sprawie - czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie. Dopiero kumulatywne spełnienie tych przesłanek prowadzi do wznowienia postępowania, a w jego następstwie, do merytorycznego rozpoznania wniosku, w przeciwnym przypadku wydawane jest zaś postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Powyższe prowadzi do wniosku, że orzekanie w fazie poprzedzającej wszczęcie postępowania administracyjnego (wznowienie postępowania) sprowadza się do stwierdzenia przez organ podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek osoby, która o to w swoim podaniu wystąpiła, przy czym podkreślić należy, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. z powodu wystąpienia z takim żądaniem przez podmiot do tego nielegitymowany jest dopuszczalna wyłącznie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, co odpowiada rozumieniu tego warunku przez art. 61a § 1 k.p.a. W innym przypadku ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego danej osoby, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Stwierdzić zatem trzeba, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie pierwszoinstacyjne było ukierunkowane na ustalenie, czy Spółka [...] jest pominiętą stroną postępowania przed MWKZ, a zatem czy w sposób uprawniony wystąpiła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zauważyć zarazem należy, że zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział w sprawie. W przypadku zatem złożenia wniosku o wznowienie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., oceniając dopuszczalność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania organ zobowiązany będzie ocenić czy wniosek o nią oparty pochodzi od strony postępowania, którego wznowienia wnioskodawca żąda (w tym przypadku postępowania zakończonego decyzją MWKZ z [...] kwietnia 2020 r.). W związku z tym zauważenia wymaga, że to, czy Spółka [...] jest stroną postępowania, którego wznowienia ta Spółka żąda, jest na obecnym etapie postępowania administracyjnego ciągle przedmiotem nierozstrzygniętego sporu. W postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez MWKZ na wniosek Spółki [...] oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ I instancji stwierdził brak przesłanek do uznania [...] Sp. z o. o. za stronę postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2020 r., zaś kwestionując powyższą ocenę prawną MWKZ Spółka [...] wystąpiła do MKiDN z odwołaniem, którego rozpoznanie skutkowało wydaniem kontrolowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzji kasacyjnej, w związku z czym kwestia tego, czy Spółka [...] jest pominiętą stroną postępowania przed MWKZ nie została przez organ odwoławczy rozstrzygnięta. W kontekście powyższego, odnosząc się do uzasadnienia decyzji objętej sprzeciwem, z którego wynika ocena organu odwoławczego o konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania co do obu wskazanych przez Spółkę podstaw wznowienia, Sąd zauważa, iż w piśmiennictwie wskazuje się, że podstawy żądania strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy, nie są ograniczone tylko do zarzutu z art. 145 § 1 pkt 4, a więc może ona wystąpić z żądaniem wznowienia postępowania także na innych podstawach wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 147, pkt 6). Tym nie mniej ustalenie, czy dany podmiot może skutecznie powoływać się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zależy – jak wskazano powyżej - od ustalenia, czy podmiotowi temu służy przymiot strony, co w tym przypadku sprowadza się do konieczności ustalenia, czy Spółka [...] jest uprawniona do skorzystania z przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję z 5 grudnia 2023 r. organ odwoławczy odstąpił od rozstrzygnięcia tej kwestii, którą uznać należy za kluczową z perspektywy możliwości procedowania przez organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym na podstawie obu wskazanych przez stronę przesłanek wznowieniowych, co zostało nakazane w decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, świadczy to o tym, że decyzja kasacyjna MKiDN została wydana przedwcześnie, gdyż organ ten nie wykazał, że poprzedzająca ją decyzja MWKZ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a.). W realiach tej sprawy przyjąć należy, że miałoby to zaś miejsce w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wniosek w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wniósł podmiot skutecznie powołujący się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieuczynienie tego czyni wydanie decyzji kasacyjnej działaniem niecelowym, gdyż konsekwencją powziętej przez organ I instancji oceny odnośnie do braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. musi być ocena organu I instancji o braku podstaw do wznowienia postępowania na wniosek tego samego podmiotu złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z powołanych względów Sąd stwierdził, że zarzut sprzeciwu dotyczący naruszenia przez MKiDN przepisu art. 138 § 2 k.p.a. był zarzutem trafnym, uzasadniającym uwzględnienie sprzeciwu. Pozostałe zarzuty strony wpływu na wynik sprawy nie mają. Podkreślić trzeba w szczególności, że z uwagi na wąskie ramy postępowania wywołanego sprzeciwem od decyzji Sąd nie jest umocowany do dokonania merytorycznej oceny decyzji pierwszoinstacyjnej, w związku z czym nie jest uprawniony do dokonania oceny, czy organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na to, że decyzja MWKZ z [...] czerwca 2021 r. jest, zdaniem strony wnoszącej sprzeciw, niewadliwa. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie decyzji kasacyjnej w realiach rozpoznawanej sprawy było nieprawidłowe. Z powołanych względów, wobec uznania, że objęta sprzeciwem decyzja MKiDN z 5 grudnia 2023 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę koszt wpisu od sprzeciwu w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone w wysokości 480 zł zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1800 ze zm.).