VII SA/Wa 899/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich – Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2023 r. nr 59/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r., Nr 59/23, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB w M.", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2022 r., Nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakazujące zabezpieczenie obszaru wykonywanych robót przed dostępem osób postronnych - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 20 września 2022 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. wpłynęła decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie z dnia 19 września 2022 r. wstrzymująca prowadzone przez Fundację [...], roboty budowlane przy budynku usługowo-handlowym, położonym przy ul. [...] 2 w M, który znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], jaki stanowi układ urbanistyczny miasta M. (nr rej. [...]) oraz został włączony do ewidencji gminnej miasta M. (karta Nr [...]), prowadzone bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast w dniu 21 września 2022 r. do PINB w M. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie o podjęcie stosownych działań w w/w sprawie zgodnie z kompetencjami. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. Nr [...], wstrzymano Fundacji [...] wykonywanie robót budowlanych polegających na termomodernizacji elewacji zewnętrznej budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w M. oraz nakazano zabezpieczenie obszaru wykonywanych robót przed dostępem osób postronnych. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Fundacja [...]. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia MWINB postanowieniem z 13 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w M. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w omawianej sprawie wynika, że inwestor nie posiada zgłoszenia robót do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak również pozwolenia konserwatorskiego na wykonywane roboty budowlane. Tak ustalony stan faktyczny uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, które ma charakter zabezpieczający. Wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia, jako że samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia, jakie względnie nakazy w odniesieniu do prowadzonej inwestycji powinny być wydane. MWINB wyjaśnił, że w omawianej sprawie inwestor winien zgłosić zamiar robót wykonywanych przy przedmiotowym obiekcie budowlanym, z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego, jaki stanowi układ urbanistyczny miasta M. (nr rej. [...]). Organ podkreślił także, że konieczność wydania nakazu zabezpieczenia obiektu nie jest uzależniona od poczynionych już przez inwestora działań w tym zakresie. Art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, że ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń jest elementem obligatoryjnym przy wstrzymaniu robót budowlanych. Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...] w W., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia go poprzedzającego, a także zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art.7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że Skarżący nabywając nieruchomość położoną w M. przy ul. [...] nie był świadomy, pomimo stosownych oświadczeń sprzedającego Skarżącemu nieruchomość, iż nieruchomość ta jest objęta jakąkolwiek ochroną konserwatorską, w wyniku czego Skarżący rozpoczął przeprowadzanie w opisanym powyżej budynku roboty budowlane polegające na termomodemizacji elewacji zewnętrznej w oparciu o brzmienie art. 29 ust 4 pkt 1c) prawa budowlanego, który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę czy zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 metrów; 2. art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. a art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności stwierdzenie przez Organ II instancji, iż roboty budowlane wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia wraz z załączeniem do stosownego wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami w sytuacji gdy nieruchomość położona w M. przy ul. [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego, zatem Skarżący nie był zobowiązany do uzyskiwania stosownych dokumentów, o których mowa w uzasadnieniu postanowienia wydanego przez Organ II instancji; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w C. w odniesieniu do nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] nakazane jest uzgadnianie z nim jedynie realizacji kubaturowych inwestycji naziemnych, w sytuacji gdy przeprowadzane przez Skarżącego prace budowlane polegające na termomodemizacji budynku nie zaliczają się do realizacji kubaturowych inwestycji naziemnych (nie jest zmieniana kubatura budynku), zatem niemożliwe byłoby uzyskanie od wojewódzkiego konserwatora zabytków stosownego pozwolenia, które byłoby wiążące dla Skarżącego, albowiem budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską w zakresie w jakim Skarżący przeprowadzał prace budowlane w postaci termomodemizacji zewnętrznej elewacji budynku; 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nakazanie Skarżącemu zabezpieczenie obszaru wykonanych robót przed dostępem osób postronnych, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym Protokołu z kontroli robót budowlanych z dnia 11.10.2022 r. sporządzonego przez Organ I instancji, w którym stwierdzono, że: Aktualnie roboty zostały wstrzymane, a teren budowy zabezpieczony przed dostępem osób postronnych' jednoznacznie wynika, iż roboty budowlane zostały wstrzymane przez Skarżącego jeszcze przed wydaniem przez Organ I instancji postanowienia nakazującego wstrzymanie przeprowadzanych przez Skarżącego robót budowlanych polegających na termomodemizacji elewacji budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego w M. przy ul. [...], w związku z czym postanowienie zostało wydane bezprzedmiotowo; 5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nakazanie Skarżącemu zabezpieczenie obszaru wykonanych robót przed dostępem osób postronnych, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym Protokołu z kontroli robót budowlanych z dnia 11.10.2022 r. sporządzonego przez Organ I instancji, w którym stwierdzono, że: "Aktualnie roboty zostały wstrzymane, a teren budowy zabezpieczony przed dostępem osób postronnych" jednoznacznie wynika, iż teren budowy został zabezpieczony przed dostępem osób postronnych jeszcze przed wydaniem przez Organ I instancji postanowienia nakazującego Skarżącemu zabezpieczenie przed dostępem terenu robót budowlanych przed dostępem osób postronnych poprzez ogrodzenie obszaru wykonywanych robót; w związku z czym postanowienie zostało wydane bezprzedmiotowo; 6. art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego przez Oran II instancji w sytuacji, gdy zgodnie ze wskazaną normą: "Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania" oraz "Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie", podczas gdy Organ nie powołał się na żaden dowód z akt postępowania (nie powołał w szczególności konkretnych kart postępowania), nie wskazał dlaczego poszczególne fakty uznał za udowodnione, a inne nie (w szczególności skąd czerpał wiedzę, iż budynek położony w M. przy ul. [...] wpisany jest do rejestru zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków), jak również nie sporządził uzasadnienia prawnego, a tym samym wydane postanowienie zawiera tylko twierdzenia samego autora postanowienia niepoparte w żadnym zakresie materiałem dowodowym, wobec czego nie odpowiada wymogom postanowienia, a jako taka jest dotknięte wadą nieważności; 7. poprzez błędną wykładnie art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego polegającego na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do prac budowlanych w postaci termomodemizacji zewnętrznej elewacji budynku położonego w M. przy ul. [...] w sytuacji, gdy budynek ten nie widnieje w rejestrze zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 359), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 59/23 z dnia 13 stycznia 2023r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] listopada 2022r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na termomodernizacji elewacji zewnętrznej budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w M. oraz nakazania zabezpieczenia obszaru wykonywanych robót przed dostępem osób postronnych. Stosownie do art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej jest z urzędu lub na wniosek stron podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a następnie go rozpatrzyć. W dalszej kolejności organ winien na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu organy obu instancji nie uchybiły tym obowiązkom. Prawidłowo uznały, że roboty budowlane polegające na termomodernizacji elewacji zewnętrznej budynku usługowo-handlowego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M. wymaga zgłoszenia w organach administracji architektoniczno - budowlanej, bowiem mieszczą się w dyspozycji art. 29 ust 7 pkt 2 Prawa budowlanego, a ich samowolna realizacja wymaga legalizacji na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Podzielić przy tym przyjdzie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 października 1997 r. (sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998 r. nr 1, poz. 3), który przyjął, że: "art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego)." Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub obowiązujących przepisach. Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, szczegółowej analizy wymaga zatem kwalifikacja prawna inwestycji z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności, czy dane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na termomodernizacji elewacji zewnętrznej budynku usługowo-handlowego o wysokości nie przekraczającej 12 m, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w M. Okolicznością bezsporną pozostaje także, że budynek ten znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego, jaki stanowi układ urbanistyczny miasta M. (nr rej. [...]) oraz został włączony do ewidencji gminnej miasta M. (karta Nr [...]). Zgodnie z treścią alt. 29 ust. 4 pkt 1c Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 29 ust. 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestrów zabytków wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tak więc wbrew stanowisku skarżącej spółki, roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku obiektu znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia. W obu przypadkach do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że spółka przed przystąpieniem do wykonania termomodernizacji elewacji zewnętrznej przedmiotowego budynku, nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót i nie uzyskała pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na ich wykonanie. Przy czym bez znaczenia dla prawidłowości zastosowania trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego pozostają, podnoszone w skardze kwestie braku wiedzy spółki w dacie zakupu przedmiotowego budynku o objęciu go ochroną konserwatorską w postaci wpisu układu urbanistycznego miasta M. do rejestru zabytków. Należy także w odpowiedzi na zarzuty skargi podkreślić, że organy nie stwierdziły, że budynek przy ul. [...] w M. objęty jest indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Bez znaczenia pozostaje także fakt, że skarżąca złożyła do Burmistrza Miasta M. wniosek o wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków Miasta M. karty adresowej przedmiotowego budynku, a postępowanie w tej sprawie jest w toku. Ponownie podkreślenia wymaga, że obowiązek zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu oraz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wynika z faktu znajdowania się budynku przy ul. [...] w M. na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Wyjaśnić również trzeba, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Tryb ten nie pozostaje w konflikcie z ewentualnym postępowanie prowadzonym przez organy konserwatorskie na podstawie art. 43- 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podsumowując Sąd stwierdza, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, jakie zapadło w niniejszej sprawie. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2023r., poz. 359), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.