VII SA/Wa 887/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. K. i Z. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] i orzekł o umorzeniu w całości postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: [...]PWIS) wyjaśnił, że pismem oznaczonym datą 17 sierpnia 2019 r. (data wpłynięcia do organu – 10 grudnia 2019 r.) [...] wystąpili z żądaniem zamknięcia cmentarza parafialnego Parafii Rzymsko-Katolickiej Św. Michała Archanioła w [...], zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...] w [...]. Swoje żądanie uzasadnili naruszeniem wymaganej odległości pól grzebalnych powyższego cmentarza od budynków mieszkalnych, powodującym zagrożenie sanitarne dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: PPIS), odpowiadając na ww. wniosek, w piśmie z 2 stycznia 2020 r. znak: [...] zawarł swoje stanowisko wskazujące, że nie może zakazać dalszego korzystania ze wskazanego cmentarza, a przy tym brak jest przesłanek do określenia jego zagrożenia dla życia i zdrowia. Pismem z 3 stycznia 2020 r. oznaczonym jako "skarga" [...] wyrazili swoje niezadowolenie ze stanowiska PPIS wyrażonego w piśmie z 2 stycznia 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie skierowane do wnioskodawców w piśmie z 17 stycznia 2020 r. o wskazanie przedmiotu wniesionego pisma z 2 stycznia 2020 r. [...] wyjaśnili w piśmie z 27 stycznia 2020 r., że pismo oznaczone jako "skarga" dotyczy udzielonej im przez PPIS odpowiedzi, jednocześnie podtrzymują oni swoje żądanie zamknięcia cmentarza parafialnego. Wydając zaskarżoną decyzję z [...] marca 2020 r., [...]PWIS wskazał, że elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, zostały wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że do tego, aby dane pismo mogło zostać uznane za decyzję, nie jest niezbędne, aby zawierało wszystkie elementy wskazane w powyższym przepisie. Do minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania określonego pisma jako decyzji należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W tym kontekście [...]PWIS zauważył, że pismo z 2 stycznia 2020 r. zawiera wszystkie powyższe elementy, a więc należy je uznać za decyzję rozstrzygającą w sprawie żądania zamknięcia cmentarza parafialnego Parafii Rzymsko-Katolickiej św. Michała Archanioła w [...]. Wobec powyższego pismo z 3 stycznia 2020 r. nazwane "skargą", w którym skarżący wyrazili swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia sprawy przez PPIS, należało uznać za odwołanie od ww. decyzji. Odnosząc się do sposobu załatwienia tejże sprawy, [...]PWIS z kolei wyjaśnił, że zamykanie cmentarzy nie należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473), dalej: u.c.ch.z. o zamknięciu cmentarza komunalnego decyduje właściwa rada gminy lub rada miasta po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego, natomiast o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego. PPIS nie miał podstaw prawnych do rozstrzygania w zakresie dotyczącym zamknięcia cmentarza parafialnego w [...]. Wobec czego sprawę zgłoszonego żądania organ powinien był załatwić w trybie art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zamknięcia przedmiotowego cmentarza wraz z poinformowaniem stron, kto jest właściwy do zamknięcia cmentarza parafialnego na podstawie art. 1 ust. 5 u.c.ch.z. W tych warunkach, zdaniem [...]PWIS, decyzję PPIS należało uchylić i umorzyć w całości postępowanie organu I instancji dotyczące zamknięcia cmentarza parafialnego Parafii Rzymsko-Katolickiej św. Michała Archanioła w [...], zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...] w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]PWIS z [...] marca 2020 r. złożyli [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1) błędne uzasadnienie polegające na uznaniu, że PPIS nie posiada kompetencji do zamknięcia cmentarzy w sytuacji, gdy art. 27 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59), dalej: u.p.i.s. wyraźnie wskazuje, że organ w przypadku stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia może nakazać zamknąć obiekt użyteczności publicznej; 2) naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne uzasadnienie zaskarżonej decyzji; 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do stanowiska przedstawionego przez skarżących w odwołaniu z 3 stycznia 2020 r. oraz w piśmie z 27 stycznia 2020 r.; 4) naruszenie art. 61a k.p.a. przez jego błędną wykładnię wynikającą z uznania, że PPIS nie ma kompetencji do zamknięcia cmentarza, prowadzącą do odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki z art. 61 k.p.a zostały spełnione oraz występuje bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi przez przekroczenie granicy 50 m od budynków mieszkalnych przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zamieszczone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]PWIS nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie ani też stwierdzenie jej nieważności. W pierwszym rzędzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że znajduje jego akceptację stanowisko organu zamieszczone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym charakter wniosku złożonego przez skarżących (pismo z 17 sierpnia 2019 r.) oceniany w konfrontacji z treścią pisma PPIS stanowiącego odpowiedź na niego (pismo z 2 stycznia 2020 r.) nakazywał tejże odpowiedzi nadać formę (negatywnego) rozstrzygnięcia o żądaniu zamknięcia cmentarza parafialnego Parafii Rzymsko-Katolickiej Św. Michała Archanioła w [...]. Takie działanie pozwoliło trafnie traktować [...]PWIS pismo z 2 stycznia 2020 r. jako decyzję administracyjną (art. 104 § 1 k.p.a.), co stwarzało z kolei podstawę do kontroli jej prawidłowości w toku instancji, jeżeli skarżący zgłosili względem skierowanego do nich rozstrzygnięcia sprzeciw o cechach niezadowolenia ze sposobu załatwienia sprawy (art. 128 k.p.a.). [...]PWIS przyjął, że konieczność wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję PPIS i umarzającą postępowanie przed tym organem (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest spowodowane błędem, który popełnił organ I instancji, albowiem wobec skierowania przez skarżących wniosku z 17 sierpnia 2019 r. PPIS był zobowiązany rozpatrzeć go poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten został dodany do k.p.a. ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W piśmiennictwie oraz w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co zwraca uwagę Sąd, jest prezentowane jednolite stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca, wprowadzając art. 61a § 1 k.p.a., zdecydował o ustanowieniu dwu autonomicznych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, umownie nazywanych – podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji procesowej do żądania dokonania przez organ konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania – jako przesłanka przedmiotowa - nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej w piśmiennictwie wskazuje się, że odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212). Są to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, stanowią zatem bezwzględne przyczyny niedopuszczalności postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015 r., nr 5, s. 18-19). Przykładem takich okoliczności, jak się wskazuje w orzecznictwie, jest między innymi sytuacja wniesienia podania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, wniesienie żądania w sprawie już rozstrzygniętej, czy też wystąpienie z żądaniem w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r. sygn. I OSK 1228/17; wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2613/15). Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest zatem uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (czyli decyzja administracyjna) byłby obarczony istotną wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., [...]PWIS trafnie powiązał pierwotną bezprzedmiotowość postępowania z dyspozycją art. 1 ust. 5 u.c.ch.z., zgodnie z którym o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Taka treść regulacji prawnej wymuszała bowiem uznanie, że zamknięcie cmentarza parafialnego Parafii Rzymsko-Katolickiej św. Michała Archanioła w [...], a zatem cmentarza wyznaniowego, nie jest sprawą pozostającą w kompetencji organu administracji publicznej załatwianą w drodze wydania decyzji administracyjnej. Żądanie zgłoszone w piśmie z 17 sierpnia 2019 r., potwierdzone dodatkowo w piśmie z 27 stycznia 2020 r. było jednoznaczne w swojej treści, wobec czego nie zachodziła podstawa do uznania, że intencję skarżących należy określić inaczej. Sąd dodatkowo zauważa, że wniosek złożony do organu 10 grudnia 2019 r. korespondował ze zgłoszoną przez skarżących [...]PWIS skargą na działanie PPIS (skarga z 2 sierpnia 2019 r.; pismo [...]PWIS z 21 października 2019 r. uznające na podstawie art. 237 § 1 i 3 k.p.a. skargę na działanie PPIS za uzasadnioną), a następnie skargą z 3 stycznia 2020 r. wniesioną do Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu. Powodowało to, że rozpatrzenie sprawy na drodze procesowej, pomijającej tryb określony w dziale VIII k.p.a., było uzasadnione, niemniej z przyczyn przedstawionych powyżej nie mogło doprowadzić do uwzględnienia złożonego przez skarżących wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł równocześnie podstaw, by można było [...]PWIS zarzucić naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. ze względu na jego niezastosowanie w kontrolowanej sprawie. Mają rację skarżący, gdy wskazują, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny posiada kompetencję do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 26 ust. 1 u.p.i.s.). Jednocześnie, jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w art. 26 ust. 1 tej ustawy, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do nakazania unieruchomienia zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, wyłączenia z eksploatacji środka transportu, wycofania z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcia lub zaprzestania innych działań. Niewątpliwie zakresem zastosowania tego przepisu jest objęte zamknięcie cmentarza jako szczególnego rodzaju obiektu użyteczności publicznej, jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych na terenie cmentarza spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jednocześnie innego rodzaju zakaz lub nakaz nie byłby w tym zakresie skuteczny. Sąd zobowiązany był tym niemniej wziąć pod uwagę, że interes prawny, jaki przysługuje skarżącym w sprawie w oparciu o wskazaną regulację art. 26 ust. 2 u.p.i.s. został już jednakże wcześniej "wyczerpany", wobec wydania przez PPIS decyzji z [...] października 2005 r. znak: [...] nakazującej zaniechania przez Parafię Rzymsko-katolicką św. Michała Archanioła w [...] dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Niesporne pozostaje, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2018 r. sygn. II OSK 2294/17 oddalającego skargę kasacyjną Parafii Rzymsko-katolickiej św. Michała Archanioła w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1407/16 uwzględniającego skargę skarżącej ([...]) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...]PWIS z [...] stycznia 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji znak: [...], tej ostatniej przysługuje status decyzji obowiązującej, a przez to, że ma ona charakter decyzji ostatecznej również wykonalnej. Podstawą jej wydania, co wynika z poczynionej przez Sądy analizy podstaw prawnych zastosowanego nakazu, stanowił wskazywany w skardze art. 26 u.p.i.s., wobec czego nie można organowi PIS zarzucić pominięcia w kontrolowanej sprawie skorzystania z kompetencji, którą PPIS już się posłużył w celu określenia sytuacji prawnej skarżących jako podmiotów zamieszkujących w sąsiedztwie cmentarza w warunkach niezachowania wymaganej odległości budynku mieszkalnego od cmentarza i gdy skuteczność prawna tego zakazu, który ma charakter obowiązujący, nie może być kwestionowana. W stanie prawnym wynikającym z treści art. 1 ust. 5 u.c.ch.z., współkształtowanym decyzją PPIS z [...] października 2005 r. nakazującą zaniechania przez Parafię dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w [...][...]PWIS miał z tego względu podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem z 17 sierpnia 2019 r. Na ocenę tę, zdaniem Sądu, nie mogły mieć wpływu podnoszone przez skarżących trudności w egzekwowaniu zakazu pochówki w strefie ochronnej, albowiem kwestia ta ma związek z podjęciem przez organy egzekucyjne skutecznych działań wymuszających podporządkowanie się bezwzględnemu zakazowi ustanowionemu na mocy decyzji znak: [...] i przez pryzmat tejże kwestii o charakterze faktycznym nie może być oceniana sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją [...]PWIS z [...] marca 2020 r. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących, zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), albowiem w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje zwięzłe, niemniej powody zastosowania orzeczenia kasatoryjnego zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione w treści decyzji, która z tego względu spełnia podstawowe wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Niezrozumiały pozostaje zarzut braku odniesienia się przez organ odwoławczy do stanowiska przedstawionego przez skarżących w odwołaniu z 3 stycznia 2020 r. oraz w piśmie z 27 stycznia 2020 r., Zarzut ten nie został uszczegółowiony, co nie pozwala Sądowi merytorycznie go rozważyć, uwzględniając jednozdaniowe oświadczenie zamieszczone w piśmie z 3 stycznia 2020 r. i trzyzdaniowe oświadczenie w piśmie z 27 stycznia 2020 r. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjmując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.