VII SA/Wa 870/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę

VII SA/Wa 870/17 UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia B.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2016r.w przedmiocie ustalenia dla składającej zażalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 5.000 złotych związanej z samowolną budową budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gmina S. – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, iż czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB w S. w dniu [...] kwietnia 2016r. pozwoliły ustalić, że na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gmina S. zrealizowany został na fundamentach po rozebranej stodole budynek gospodarczy, drewniany z dachem jednospadowym krytym blachą. Budynek posiada wymiary 4,30m x 8,80m. Jak ustalił organ powiatowy roboty związane z budową w/w budynku wykonane zostały w sposób samowolny w latach 2012-2013r. Następnie w trakcie ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2016r. stwierdzono, że aktualne wymiary budynku wynoszą 4,30m x 7,90m. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r., wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. PINB w S. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku i nałożył na B. P. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia określonej dokumentacji, tj. - zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, - projektu zagospodarowania działki, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - dokumentów określających funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego (rysunków wraz z opisem zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych). Następnie w związku z przedłożeniem wymaganej dokumentacji postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016r. wydanym w oparciu o art. 49b ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane z 1994r. organ powiatowy ustalił dla B. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000 zł. związaną z samowolną budową budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gmina S.. W oparciu o powyższe ustalenia [...] WINB stwierdził, że skarżone postanowienie PINB w S. jest prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w zażaleniu nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bowiem jak prawidłowo – zdaniem [...]WINB - ustalił organ powiatowy przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna budowa budynku gospodarczego, drewnianego z dachem jednospadowym krytym blachą o wymiarach 4,30m x 7,90m. Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość rozpoczęcia budowy w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki", ale z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie/ w drodze decyzji, sprzeciwu. Ponieważ wymóg ten nie został spełniony, to organ powiatowy – zdaniem [...]WINB - słusznie stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r., PINB w S. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia określonych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. PINB w S. pozytywnie oceniając złożoną dokumentację w kolejnym etapie postępowania prawidłowo ustalił dla inwestora wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 w/w ustawy do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 2, 2a, 3, 3a, 6,12,13,16,19, 20b oraz 28 - wynosi 5.000 zł. Z uwagi na fakt, że budowa przedmiotowego budynku wypełnia art. 29 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, uznać należy że organ powiatowy prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 5.000 zł. Art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje, że do opłaty takiej stosuje się przepisy art. 59g w/w ustawy, a więc w tym również przepis mówiący o tym, że wymierzoną karę - w tym przypadku - opłatę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o wymierzeniu kary - nałożeniu opłaty. [...]WINB wskazał, że ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 49b w/w ustawy. Jak wynika z akt sprawy, inwestor przedłożył wymagane dokumenty, które spełniają wymogi określone przepisami, dlatego też kolejnym etapem postępowania było nałożenie opłaty legalizacyjnej w określonej kwocie. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości odstąpienia od nałożenia w/w opłaty a organy nadzoru budowlanego nie posiadają również kompetencji do zmniejszenia lub umorzenia opłaty legalizacyjnej, gdyż jej wysokość wyłączona została spod uznania organów administracyjnych i jest określona jednoznacznie przez obowiązujące przepisy prawa. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej kończy procedurę legalizacyjną w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 49b ust. 7 w/w ustawy, w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepis art. 49b ust. 1 w/w ustawy, tj. organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli. Odnosząc się do głównego i w zasadzie jedynego zarzutu zażalenia dotyczącego błędnego uznania przez organ nadzoru budowlanego, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia w istocie z odbudową budynku stodoły istniejącej uprzednio na fundamencie na którym aktualnie posadowiono budynek letniskowy i budynek gospodarczy, [...]WINB wskazał, iż zarzut ten w świetle materiału dowodowego jest chybiony. Organ powiatowy bowiem prowadził w sprawie obiektów zrealizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gmina S. dwa postępowania w stosunku do budynku letniskowego i budynku gospodarczego. W ocenie organu na w/w działce w istocie powstały dwa budynki zrealizowane wprawdzie na tym samym fundamencie (po rozebranej stodole) lecz stanowiące odrębne obiekty budowlane. Powyższe wynika zarówno z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do materiału dowodowego jak i z samych opracowań projektowych sporządzonych w związku z postanowieniem PINB w S. z dnia [...] lipca 2016r. Z dokumentacji projektowej tj. mapy do celów projektowych wynika, iż oba budynki stanowią odrębne obiekty które dzieli odległość 5,3m. Zasadnie zatem organ powiatowy prowadził odrębne postępowania w sprawie realizacji w/w budynków, w rezultacie których ustalono dla skarżącej dwie odrębne opłaty legalizacyjne w wysokościach odpowiadających kategoriom poszczególnych obiektów budowlanych. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia jednej opłaty legalizacyjnej (np. uśrednionej) dla samowoli budowlanych dotyczących różnych obiektów zrealizowanych na jednej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie doszło do odbudowania stodoły istniejącej uprzednio na fundamencie na którym zrealizowano przedmiotowy budynek gospodarczy. Zrealizowany budynek gospodarczy wybudowano w części fundamentów po istniejącej stodole. Jego wymiary jak wskazała sama skarżąca w zażaleniu uległy znacznemu zmniejszeniu. Tymczasem jakkolwiek obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia odbudowy, to jednak [...]WINB posiłkując się definicją odbudowy zawartą w art. 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, uznaje iż pod tym pojęciem należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części, w miejscu i o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego. Dopuszcza się przy tym stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że sytuacja wskazana w w/w przepisie nie nastąpiła. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła B. P. domagając się uchylenia zarówno tego rozstrzygnięcia jak też postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] grudnia 2016 r. znak [...] w całości zarzucając naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, iż przedmiotowe roboty budowlane w miejscowości S. stanowiły samowolę budowlaną ostateczną, podczas gdy wyraźnie w zaskarżonych decyzjach jest wykazane, iż "zrealizowane zostały na fundamentach", tj. wskazano, że istnieją stare fundamenty budynkowe. Dodała przy tym, że domek holenderski i budynek gospodarczy zostały postawione na fundamentach po nieistniejącej już stodole i zostały zbudowane z części z elementów byłej stodoły, która uległa zawaleniu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, dodając, że zarzuty i wywody skargi pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z w wysokości 5.000 zł związanej z samowolną budową budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gmina S.. W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia organów, że na działce nr ew. [...] stanowiącej własność skarżącej działce w istocie powstały dwa budynki zrealizowane wprawdzie na tym samym fundamencie (po rozebranej stodole) lecz stanowiące odrębne obiekty budowlane. Powyższe wynika zarówno z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do materiału dowodowego jak i z dokumentacji projektowej tj. mapy do celów projektowych wskazujących, iż oba budynki stanowią odrębne obiekty które dzieli odległość 5,3m. Odnosząc się do zarzutów skargi , należy wskazać, że zasadnie organy nie zakwalifikowały wykonanych robót jako odbudowy. Roboty budowlane polegające na odbudowie mają tę cechę, że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, jednak w parametrach odpowiadających obiektowi pierwotnemu. Ponieważ w miejsce jednej stodoły posadowiono ( na jednym fundamencie) dwa samodzielne obiekty budowlane nie można mówić o odbudowie ale o budowie w świetle przepisów Prawa budowlanego. Okoliczności te nie są kwestionowane nawet przez skarżącą która wskazuje, iż w obrębie fundamentów po stodole posadowiła dwa obiekty budowlane. Nie ulega także wątpliwości, że budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m 2 , zgodnie z brzmieniem art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymagała dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania obiektu zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 przywołanej ustawy. Inwestorka zgłoszenia takiego nie dokonała, co obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przepis art. 49b ust 2 stanowi, że - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki określone w tym przepisie. Organ nadzoru budowlanego wszczął w odniesieniu do powyższej samowoli procedurę legalizacyjną wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2016r. na podstawie art. 49b ust 2 Prawa budowlanego nakładając na inwestorkę obowiązek przedstawienie stosownych dokumentów i obowiązek ten został przez skarżącą wykonany. Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 49b w/w ustawy. Stosownie do art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa art. 29 ust. 1 pkt 2 - wynosi 5.000 zł, i taka też wysokość została ustalona prze organy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r., poz. 1369), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.