VII SA/Wa 867/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister), postanowieniem z 22 marca 2022 r. DOZ-OAiK.650.1570.2021.MPU, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021 poz. 710, dalej u.o.z..), art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej u.p.z.p), art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (DWKZ") z 8 stycznia 2020 r. nr 16/2020 odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku jednorodzinnego o dźwig osobowy i budowę garażu wolnostojącego z urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...], części działki nr [...] obr. [...] i części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] we W. Minister wskazał, że postanowieniem z 25 listopada 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie DWKZ z 8 stycznia 2020 r., gdyż projekt decyzji nie zawierał zapisów zapewniających ochronę zabytków w formie nakazów zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu i informacji o ujęciu willi przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków. Analiza urbanistyczna nie pozwalała ustalić parametrów garażu - projekt dopuszczał dwie wersje. Orzeczenie to Wojewódzki Sąd Administracyjnym w W-wie uchylił wyrokiem z 13 lipca 2021 r., VII SA/Wa 304/21 wskazując na brak ustosunkowania się do zażalenia i podania przy wadliwości analizy urbanistycznej, jakie wartości zabytkowe doznały uszczerbku przez to ewentualne uchybienie. Po ponownej analizie akt Minister podniósł, że willę ujęto w gminnej ewidencji zabytków (zarządzenie Prezydenta [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...]) oraz leży ona w układzie urbanistycznym osiedla [...] we W., też ujętego w tej ewidencji. W aktach znajduje się karta adresowa budynku i układu. Podkreślił, że w projekcie podano warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego m.in.: funkcja mieszkaniowa; nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (w tym projektowanej) do powierzchni działki nr [...] - do 0,20; szerokość elewacji frontowej bez zmian, rozbudowa od ogrodu; udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 40%. Dla rozbudowy o dźwig osobowy: wysokość okapu (dolnej krawędzi dachu) do 13,6 m od poziomu terenu; dach wielospadowy lub dwuspadowy; wysokość kalenicy do 14,8 m od poziomu terenu; kąt nachylenia połaci od 30 do 45°; kalenica prostopadła do frontu działki. Dla garażu z dachem stromym ustalono: wysokość okapu do 3 m od poziomu terenu; dach wielospadowy lub dwuspadowy; wysokość kalenicy do 5 m od poziomu terenu; kąt nachylenia połaci dachowych 30o- 45°; kalenica równoległa do frontu działki, a dla garażu o dachu płaskim: dach (spadek do 15°); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (z ewentualną attyką) do 3 m od terenu; wysokość maks. 3 m od terenu. W pkt. 2 lit. c projektu wskazano, że działka i budynek leżą na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków (cyt. zarządzenie). Minister wyjaśnił, że w świetle art. 4 u.o.z. wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu winny być podejmowane w celu zachowania zabytków we właściwym stanie, odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom wartości, udaremniania niszczenia i właściwego korzystania. Art. 7 pkt 4 u.o.z. zaś stanowi, że ustalenia ochrony w decyzji o warunkach zabudowy są formą ochrony zabytków. W projekcie decyzji należy zatem prawidłowo określić obiekty i obszary zabytkowe i ustalić nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia. Natomiast w projekcie decyzji podano jedynie, że działka i budynek leżą na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków, bez określenia nazwy zabytku i wskazania, że willa jest indywidualnie ujęta w tej ewidencji. Z uwagi na brak podstawowych informacji projekt decyzji w obecnym kształcie nie zapewnia ochrony willi oraz ww. układu urbanistycznego. Dalej stwierdził, że odsunięcie wjazdu od przedszkola i poza skrzyżowanie jest dopuszczalny ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dodał, że dokładna lokalizacja garażu i materiały będą uzgadniane w trybie art. 39 ust. 3 P.b. Minister wskazał, że celu ochrony układu przestrzennego osiedla [...], planując garaż, należy uwzględnić garaże w sąsiedztwie i zapewnić ekspozycję willi. Zaznaczył, że z decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. pozwalającej na rozbiórkę garażu wynika, że [...] lipca 2019 r. MKZ poinformował o braku zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Ocenie w tej sprawie nie podlega zatem dopuszczalności rozbiórki ww. garażu. Dalej odwołał się do art. 27 u.o.z.. Stwierdził, że willa odpowiada definicji zabytku - art. 3 pkt 1 u.o.z. Budynek jest przykładem architektury willowej z okresu międzywojennego, a o wartościach zabytkowych świadczą też zastosowane materiały i techniki budowlane, a także oryginalne rozwiązanie architektoniczne. Co do pisma strony z 2 listopada 2021 r. wskazującego na przebudowy budynków wpisanych do rejestru zabytków ([...] w T., [...] w K., Urzędu Miejskiego w W. i wieży wodnej w G.) wyjaśnił, że budynki te nie pełnią funkcji mieszkalnych. Ponadto, że sam fakt realizacji dźwigów w innych obiektach nie jest podstawą do obligatoryjnego uznania ww. inwestycji za dopuszczalną. W każdej indywidualnej sprawie organ poddaje bowiem ocenie wpływ inwestycji na wartości zabytku. Minister podzielił stanowisko DWKZ, że wysokość szybu windowego należy ograniczyć tak, aby umożliwić osobom niepełnosprawnym komunikację na I piętro z jak najmniejszym wpływem na zmianę bryły, gabarytów oraz formy dachu. Dopuścił wysokość szybu maksymalnie do załamania dachu, tj. ok 9 m nad terenem, a jeżeli takie rozwiązanie nie odpowiada inwestorowi, powinien rozważyć np. wprowadzenie windy do wnętrza budynku, co umożliwiłoby realizację celu i ochronę formy dachu. Skargę na ww. postanowienie złożyła C. sp. z o.o. z siedzibą we W. i domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego WKZ i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania; - art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez pominięcie i brak odniesienia do argumentacji skarżącej, w tym pominięcie argumentów zażalenia w zakresie uwarunkowań historycznych, technicznych, urbanistycznych i architektonicznych oraz brak merytorycznej argumentacji w tym zakresie; - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy i bez wszechstronnej oceny materiału załączonego do zażalenia. W uzasadnieniu skargi strona m.in. podniosła, że willa pochodzi z 1911 r., którą po 1945r. przebudowano na budynek mieszkalny wielorodzinny. Intencją inwestora jest przywrócenie jej pierwotnego charakteru - willi jednorodzinnej. Przez dziesięciolecia stała ona pusta, a właściciele próbowali osiągnąć kompromis co do jej losów, co - przy bierności władz konserwatorskich – doprowadziło do dewastacji. Zadeklarowała odtworzenie pierwotnego wyglądu i założenia ogrodowego, ale z uwzględnieniem wymogów XXI w. Natomiast Minister pomija wszelkie dokumenty, w tym pozytywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków we W.. Dodała, że stanowisko WKZ jest niezrozumiałe tym bardziej, że wskazane ograniczenie pojawia się na etapie procedowania decyzji o warunkach zabudowy i to wobec budynku nie wpisanego do rejestru zabytków, bez projektu budowlanego stanowiącego podstawę uzgodnień, bez możliwości pokazania docelowej formy i architektury dobudowy, które dopiero po wykonaniu i przedstawieniu do oceny projektu budowlanego pozwolą na dyskusję o zachowaniu wartości artystycznych. Nadto, nowe zagospodarowanie terenu zaakceptował MKZ z zastrzeżeniem, że windę w przedstawionej formie też akceptuje, ale pod warunkiem zgody DWKZ. Skarżąca nie zgodziła się z organem w zakresie realizacji przebudów ww. budynków wobec braku funkcji mieszkalnych, jak w tym przypadku stwierdzając, że kwestia ta nie ma nic wspólnego z funkcją budynku. Zgodziła się, że dobudowy wind do innych obiektów nie stanowią podstawy do obligatoryjnego uznania planowanej inwestycji za dopuszczalną. Dalej skarżąca przywołała uzasadnienie wyroku WSA z 2 października 2019 VII SA/Wa-645/19, w którym wskazano, że kryteria przestrzenne, skala lub forma zabudowy (bryła) są elastyczne tak, że pozwalają na architektoniczną i artystyczną różnorodność. Ślepe naśladownictwo lub monotematyczność form jest zaprzeczeniem ww. przepisów uchwał niż wartością chronioną. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 marca 2022 r. – wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 304/2 uchylającym uprzednie postanowienie Ministra z 25 listopada 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 stycznia 2020 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dźwig osobowy i budowie garażu na opisanych działkach. Podkreślić zatem w pierwszej kolejności trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a.,. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku zob. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13 – CBOSA). Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, czy kwestii zastosowania przepisu prawa, jako podstawy do wydania aktu. Organ i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany był zatem oceną prawną i wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 304/2, który wyznaczył kierunek postępowania w ponownym postępowaniu. Sąd ten stwierdził m.in., że organy przedstawiły klarowne stanowisko, co do możliwości wprowadzenia szybu windowego w omawianym obiekcie, jeżeli jego lokalizacja, skala i forma architektoniczna pozwolą na zachowanie w maksymalnym stopniu wartości artystycznych willi. Sąd przytoczył i zaakceptował szczegółowe warunki określone przez organy w tym zakresie i stwierdził, że stanowisko to nie przekracza granic uznania administracyjnego. Powyższa konstatacja Sądu oznacza, że kwestia ta została ostatecznie przesądzona, zbędne były zatem ponowne rozważania Ministra w tym zakresie. Niemniej, Sąd zakwestionował zaskarżone postanowienie w zakresie garażu w świetle przedstawionych w zażaleniu zarzutów m.in, że obecny wjazd do garażu wprowadza ruch kołowy w ruchliwe skrzyżowanie, sprzecznie z ustawą o ruchu drogowym; ze względu na sąsiedztwo przedszkola decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] zezwolono skarżącej na lokalizację zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...], która stoi w sprzeczności z odtworzeniem garażu wobec braku możliwości dojazdu; budowa garażu w głębi jest niemożliwa ze względu na chęć spółki do odtworzenia założenia ogrodowego i przebieg magistrali ciepłowniczej, nadto rozbiórkę garażu uzgodnił organ konserwatorski. Sąd wskazał również na brak wskazania jakich nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu zabrakło w projekcie. Nie wskazano, jakie wartości zabytkowe doznały uszczerbku. Sąd nałożył na organ obowiązek odniesienia się do zarzutów zażalenia odnośnie garażu. W kolejnym postępowaniu organ odwoławczy podtrzymał uprzednie stanowisko, które – pomimo również lakonicznego uzasadnienia – Sąd zaakceptował przyjmując, że nie uchybia ono art. 153 p.p.s.a. Pogłębiona analiza sygnalizowanych w zażaleniu ograniczeń i dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy potwierdza bowiem, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł być zaakceptowany z punktu widzenia konserwatorskiego. W tym miejscu po raz kolejny wskazać należy, że w świetle art. 4 pkt 6 u.o.z. ochrona zabytków polega m.in. na podejmowaniu przez organy działań w celu uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celom tym służy przewidziane w art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u. p. z. p. wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską dopiero po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Działalność inwestorska w strefach podlegających takiej ochronie bezwzględnie podporządkowana jest zatem wymogom wynikającym z ochrony zabytków. Inwestor musi zatem zaproponować takie rozwiązania, które organ konserwatorski będzie mógł zaakceptować, skoro jego obowiązkiem jest uwzględnienie występujących na danym terenie uregulowań ochrony zabytków. Innymi słowy, aby projekt decyzji o warunkach zabudowy mógł zostać uzgodniony pozytywnie niezbędne jest - między innymi - takie określenie położenia planowanego obiektu, które pozwoli organowi na dokonanie oceny, czy spełnia ono kryteria wynikające z ochrony – w tej sprawie – ochrony obszarowej. Organ uzgadniający związany jest bowiem koncepcją przedstawioną w projekcie decyzji i nie może jej modyfikować. Sąd miał na uwadze, że zgodnie z niespornymi ustaleniami organu, ww. garaż nie jest wprawdzie indywidualnie wpisany do gminnej ewidencji zabytków, niemniej położony jest w układzie urbanistycznym osiedla [...] we W. wpisanym do tej ewidencji. Z Karty Ewidencyjnej Obiektu Nieruchomego wynika jednoznacznie, że ochronie podlega historyczny układ urbanistyczny osiedla w rejonie ulic [...] i linii kolejowej we W.. W Karcie zawarto również "Postulaty" wśród których wymieniono "zachowanie kompozycyjnej i funkcjonalnej dominacji ulic [...] i [...] oraz układu ulic i wnętrz urbanistycznych pozostałej części założenia". Podkreślić trzeba, że w przypadku wpisania do gminnej ewidencji zabytków układu urbanistycznego jego elementami są budynki i inne obiekty tworzące ten układ. Tym samym ochronie podlega założenie przestrzenne, na które składa się historycznie ukształtowana przestrzeń miejska, charakteryzująca się indywidualnymi, często jednostkowymi cechami, w tym układ funkcjonalno przestrzenny parceli. Natomiast przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji na załączniku graficznym przedstawia linię zabudowy, która eliminuje budowę garażu w dotychczasowej lokalizacji (lub w tylnej części działki) i dopuszcza jego usytuowanie tylko w przedniej jej części – obok willi. Zaaprobowanie takiej koncepcji może zatem doprowadzić do zmiany uprzedniego układu zabudowy na przedmiotowej działce, co z kolei wpłynie na zmianę historycznego zagospodarowania parceli znajdującej się układzie urbanistycznym osiedla [...]. Na powyższe bez wpływu pozostaje podnoszona okoliczność, że skarżąca uzyskała decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019r. nr [...] pozwalającą na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]) z odsunięciem od przedszkola i pobliskiego skrzyżowania (po lewej stronie działki nr [...]). Z załączonego do tej decyzji projektu zagospodarowania terenu (zał. 3) nie wynika bowiem brak możliwości skomunikowania nowego zjazdu z garażem w dotychczasowym położeniu, jak wskazywała skarżąca. Skarżąca nie wymieniła przy tym przepisów, które uniemożliwiałyby budowę garażu w tylnej części działki z uwagi na przebieg magistrali cieplnej. Wbrew zarzutom zażalenia, stanowisko organów nie ingeruje również w przedstawiony do uzgodnienia projekt zagospodarowania terenu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, skoro dotyczy wyłącznie tego, czy zawarta w nim propozycja inwestora umożliwi – na dalszych etapach procesu inwestycyjnego – zachowanie układu urbanistycznego obowiązującego na tym terenie. Natomiast poza oceną organu i Sądu pozostawała w niniejszej sprawie prawidłowość decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019r. nr [...] pozwalającej na rozbiórkę garażu. Z podanych przyczyn stanowisko Ministra Sąd ocenił prawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku