VII SA/Wa 856/23

Dnia 12 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu H.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz H.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. odwołań D.W. oraz W.W. od decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2022 r., o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania działki nr ewid. [...] w M. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 31 grudnia 2021 r. do Urzędu Miasta M. wpłynął wniosek D. i W.W. o podjęcie działań w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ewid. [...], przez nakazanie właścicielom zaprzestania prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 223, poz. 5975). W ocenie wnioskodawców prowadzona działalność gospodarcza nie mieści się w dopuszczonej dla strefy B1MN, w której nieruchomość ta jest posadowiona, kategorii, t.j.: mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe, usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczalne maksymalnie na 10% terenu, gdyż: 1) znacznie rozszerzono powierzchnię, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, przez przeznaczenie do tego celu powierzchni budynku przekraczającej 20% terenu, jak i prowadzenie jej na całej powierzchni działki, poza budynkiem, gdzie składowane są opony, płyny eksploatacyjne, oleje i smary, akumulatory zawierające metale ciężkie oraz części zamienne; 2) istnieje duża uciążliwość prowadzonej działalności dla sąsiednich nieruchomości, poprzez przedostawanie się płynów eksploatacyjnych, olejów i smarów oraz wycieków z akumulatorów, a także hałas i wzmożony ruch pojazdów; 3) prowadzona jest działalność polegająca na wymianie płynów eksploatacyjnych i akumulatorów w pobliżu ujęcia wody pitnej dla zachodniej części miasta zlokalizowane przy ul. [...] róg [...]. W toku postępowania Burmistrz Miasta M. wystąpił do: - Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta M. o udostępnienie pism w sprawie znak: [...] z wniosku P. W. z dnia 14 października 2021 r. (data wpływu pisma do urzędu). - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w M. o udostępnienie akt sprawy dotyczącej nielegalnego składowania odpadów przez firmę R., ul. [...]. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o udzielenie informacji, czy dla działki nr ewid. [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową oraz na jakim etapie jest postępowanie w sprawie wiaty gospodarczej na przedmiotowej działce, - Starosty Powiatowego w M., Wydziału Architektury i Budownictwa o udostępnienie akt pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] oraz inwentaryzacji powykonawczej z 10 stycznia 2011 r. D. i W. W. w dniu 11 lutego 2022 r. przedłożyli kserokopie: - decyzji Starosty M. z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego; - decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2006 r. - decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 maja 2001r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty M. Nr [...] z dnia [...].03.2001 r.; - decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 stycznia 2001 r. uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - decyzja Starosty M. z dnia [...] listopada 2000 r.; - decyzji Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon) usytuowanego na działce nr [...] w M. przy ul. [...] róg ul. [...] oraz udzielającej H. i R. M. pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego; - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo - handlową i wjazdu na działce w M. przy ul. [...] róg ul. [...]; - decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 sierpnia 2009 r. stwierdzającej, że decyzja ostateczna Starosty M. z dnia [...].03.2001 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającej jej uchylenia z uwagi na upływ pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 Kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił stanowisko w sprawie wiaty gospodarczej konstrukcji stalowej oraz dołączył: decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową na działce nr [...]. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. przekazało decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w W. z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie stref ujęć wody. W dniu 6 lipca 2022 r. odbyły się oględziny na działce nr [...]. Z protokołu oględzin wynikało, że dokonano pomiarów terenów zielonych. W dniu oględzin nie stwierdzono składowania opon i akumulatorów. Do protokołu załączono rysunek/mapę z oznaczeniem terenów zielonych i położenia wiaty i płotu oraz dokumentację fotograficzną. R. M. w dniu 3 sierpnia 2022 r. złożył opinię nr ZR [...] Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie [...] Okręgowej Izby Architektów RP dotyczącą interpretacji terenu biologicznie czynnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta M., umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania działki nr ewid. [...] położonej w M.. D. W. i W. W. wnieśli odwołania od tej decyzji, zarzucając: I. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, pomimo przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; II. naruszenie art. 59 ust. 2 i 3 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez niewłaściwą interpretację i brak przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości i nakazania właścicielom działki nr ewid. [...] zaprzestania prowadzenia na działalności gospodarczej niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; III. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; IV. naruszenie art. 7-10 k.p.a., brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, nienależyte i niedostateczne informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, poprzez: 1. przyjęcie, że wzniesiony na działce nr [...] budynek jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej M. nr [...] z [...].12.1988 r. (Dz. Urz. Woj. S. z 1989r nr [...], poz. [...]) ze zmianą Uchwalą nr [...] z [...].03.1992 r. (Dz. Urz. Woj. S. nr [...], poz. [...]), zmienionego uchwałą [...] z [...].08.1997 r. (Dz. Urz. Woj. S. nr [...], poz. [...]) i uchwałą nr [...] z [...].06.1998 r. (Dz. Urz. Woj. S. nr [...], poz. [...]), albowiem plan ogólny w oparciu, o który powstał obiekt miał zdaniem Burmistrza określać jedynie, dopuszczoną funkcję zabudowy i nie zawierać ustaleń w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, tj. minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, sposobu sytuowania obiektów budowlanych, minimalnej liczby miejsc do parkowania pomimo to, że istotą postępowania był dysonans pomiędzy wielkością działki, a wielkością budynku przeznaczonego do prowadzenia działalności, a wskazany plan zagospodarowania przestrzennego zawierał wskaźniki zagospodarowania, które w części przeznaczonej do prowadzenia działalności zostały kilkukrotnie przekroczone; 2. pominięcie, iż decyzja Starosty M. z [...] marca 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany budynku mieszkalnego z częścią usługowo- handlową (serwis i wymiana opon) została wydana bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] listopada 2004 r., stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Odwołujący domagali się przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ewid. [...], poprzez nakazanie H. i R. M. zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w postaci serwisu i wymiany opon oraz obsługi samochodowej (serwis klimatyzacji, wymiana płynów eksploatacyjnych, akumulatorów, klocków hamulcowych itp.). Rozpoznając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. - dalej u.p.z.p) stanowi, iż: 1. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 2. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. 2a. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter decyzji uznaniowej. Przepis daje organowi możliwość wyboru jednej z sankcji za dokonanie bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmian zagospodarowania terenu, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wybór jednego z alternatywnych rozstrzygnięć winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Oceniając prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przypomniało, że organ przeprowadził oględziny w dniu 6 lipca 2022 r. W protokole oględzin, w pozycji "Ustalenia oględzin: wskazano, że Pan M. nie wyraził zgody na wejście na posesję dz. ewid. nr [...] Państwu D. i W.W.". W ocenie organu odwoławczego doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Przebieg oględzin jest kwestionowany przez strony odwołujące, które twierdzą, że w postępowania doszło do naruszenia przepisów w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Odmowa R.M. umożliwienia uczestniczenia we wszystkich czynnościach oględzin P. W., było działaniem nieuprawnionym i sankcjonowanym art. 88 k.p.a. Organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie wskazał, że przepisy art. 59 ust. 2 i 3, w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie mają zastosowania w tej sprawie. Stanowisko to wynikało stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej M. z [...] grudnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. S. z 1989 r. nr [...], poz. [...]) ze zmianami wynikającymi z: uchwały nr [...] z [...] marca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. S. nr [...], poz. [...]), uchwały [...] z 12 sierpnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. S. nr [...], poz. [...]) i uchwały nr [...] z [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. S. nr [...], poz. [...]). Organ pierwszej instancji podkreślił, że plan ogólny w oparciu, o który powstał obiekt - określił jedynie, dla działki nr ewid. [...] zlokalizowanej w ramach jednostki terenowej MN w obszarze funkcjonalno-przestrzennym B1, dopuszczoną funkcję zabudowy. Nie zawierał żadnych ustaleń w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, tj. wymaganych obecnymi przepisami u.p.z.p. m. in: minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, sposobu sytuowania obiektów budowlanych, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji. Burmistrz Miasta M. uznał, że nie może zastosować art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., bowiem, plan ogólny nie zawierał wskaźników zagospodarowania terenu dla działki nr [...], zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której określono sposób zagospodarowania m.in. w zakresie obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec czego nie można stwierdzić, czy aktualne zagospodarowanie działki narusza ustalenia planu ogólnego. Dodatkowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r., został uchwalony na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod "mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe; usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10% terenu," (jednostka terenowa MN, obszar funkcjonalno-przestrzenny B1, § 51 mpzp z 2004). W ocenie Burmistrza przeznaczenie dopuszczalne odnosi się do powierzchni terenu nie, zaś do powierzchni pojedynczych działek ewidencyjnych. Dlatego zapis: "usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne" odnosi się do całości terenu oznaczonego MN w obszarze B1. W zakresie zasad zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obowiązują m.in. ustalenia w zakresie: podziału działek, minimalnych ich powierzchni, szerokości frontu, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej czy nieprzekraczalnych linii zabudowy. Organ zauważył też, że ustalenia planu miejscowego, co do zasady akceptują istniejący stan zagospodarowania terenów, jaki był w dniu jego wejścia w życie. Zgodnie z art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania; podobne ustalenia zawiera art. 34 u.p.z.p. W mpzp z 2004 r. dla terenu oznaczonego MN w obszarze B1, nie określono dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Zatem sposób zagospodarowania działki nr [...] mógł nadal odpowiadać sposobowi zagospodarowania, jaki wynikał z planu ogólnego. Tym samym jeżeli wysokość zabudowy byłaby niższa w planie ogólnym (II kondygnacje), niż wynikało by to z mpzp z 2004 r., to wówczas istniejący budynek, o niższej wysokość mógłby zostać nadbudowany do wysokości wynikającej z mpzp z 2004 r. W przedmiotowym przypadku to jedyny wskaźnik ustalony w planie ogólnym, dla tego ternu w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania. Organ po oględzinach w dniu 6 lipca 2022 r. stwierdził, że powierzchnia biologicznie czynna na działce nr [...] wynosi niespełna 3%. Nie uznał za tereny biologicznie czynne, w kontekście definicji z § 5 pkt 25 mpzp z 2004 r., części działki, gdzie była usytuowana wiata (3,08 m 3,0 m x 3,0 m) oraz ułożona trawa z rolki na płytach betonowych (17 m x 2,7 m i 3,0 m x 19,7 m). Definicji powierzchni biologicznie czynnej nie spełniał również "ogród wertykalny". Zieleń włożona w wiszące "kieszenie" wraz z systemem nawodnienia została zainstalowana na ogrodzeniu betonowym dzielącym działki nr ewid. [...] i [...]. Zgodnie z ustaleniami mpzp z 2004 r. dla działki nr [...] obowiązują ustalenia w § 51, w tym ust. 2 pkt 4 lit. a, gdzie określono minimalną powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 50%. Ustalona wielkość minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na dzień oględzin wynosiła niespełna 3%. Wobec braku określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w planie ogólnym, nie można stwierdzić czy aktualne zagospodarowanie działki w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej narusza ustalenia mpzp z 2004 r. Z tej przyczyny zdaniem organu I instancji nie można było zastosować art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Z tym stanowiskiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie zgodziło się. Za wadliwą uznało interpretację, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r., sytuujący działkę nr [...] w jednostce terenowej MN, obszar funkcjonalno-przestrzenny B1, (§ 51 mpzp z 2004 r.) definiowany jako "mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe; usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10% terenu", należy odczytywać w ten sposób, iż przeznaczenie dopuszczalne odnosi się do powierzchni terenu nie, zaś do powierzchni pojedynczych działek ewidencyjnych. Taka interpretacja nie wynika z zapisów planu i byłaby nieracjonalna w kontekście podejmowania jakiejkolwiek próby zabudowy, na wskazanym obszarze przy założeniu realizacji przeznaczenia dopuszczalnego. Inwestor planując taką zabudowę musiałby dokonać analizy całej jednostki terenowej w zakresie wykorzystania wskaźnika na pozostałych działkach nie mając przy tym pewności co do prawidłowości i aktualności danych. W ocenie Kolegium, to nie badanie powyższych zapisów powinno mieć istotne znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. W sprawach normowanych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku. Nie można tego pojęcia utożsamiać z pojęciem "przeznaczenie terenu". Oceniając, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczność zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następczym. W orzecznictwie, przyjmuje się, że zmianą zagospodarowania terenu mogą być przykładowo takie czynności jak: - utwardzenie działki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1179/11, LEX nr 1379544), - rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej (ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1179/11, LEX nr 1379544), - nagromadzenie hałd ziemi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt: II OSK 49/14, LEX nr 1918767), - urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt: II SA/GI 823/16. LEX nr 2187757). W dniu [...] czerwca 2000 r. Burmistrz Miasta M. wydał decyzję, którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo- handlową i wjazdu na działce nr ewid. [...] w M. Maz. Decyzja ta stanowiła m.in. podstawę do wydania decyzji z dnia [...] marca 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego z częścią usługowo handlową (serwis i wymiana opon) usytuowanego na działce nr [...] w M. przy ul. [...] róg ul. [...] i udzielającej H. i R. M. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego Dodatkowo decyzją Starosty w M. z dnia [...] stycznia 2002 r.: 1) udzielono Robertowi M. pozwolenia na użytkowanie części usługowo-handlowej (serwis i wymiana opon) budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową, usytuowanego w M. na działce nr [...] przy u. [...] róg ul. [...] 2) zobowiązano inwestora do wykonania miejsc parkingowych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, do dnia 1 kwietnia 2002 r. Na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku D.W. i W.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 mają 2001 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 maja 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 marca 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1014/14, po rozpoznaniu skargi D.W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2014 r. - oddalił skargę. Mimo stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w dalszym ciągu pozostaje w obrocie decyzja z dnia [...] marca 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany budynku mieszkalnego z częścią usługowo handlową (serwis i wymiana opon) usytuowanego na działce nr [...] w M. i udzielającej H. i R. M. pozwolenia na budowę. Nadto przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r. wraz z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie tej brak jest przepisu przejściowego, który rozciągałby wstecz moc obowiązującą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Znajduje on więc zastosowanie jedynie do stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) nie miała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym organy administracji publicznej nie dysponują prawem sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Pogląd ten jest aprobowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Bd 642/07; wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., II OSK 1179/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem organu odwoławczego istotne było ustalenie, czy po wejściu w życie ustawy w dniu 11 lipca 2003 r. doszło na działce ewid. nr [...] do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę. Postępowanie organu pierwszej instancji powinno być ukierunkowane na ustalenie stanu istniejącego przed dniem 11 lipca 2003 r. i porównaniu do aktualnego zagospodarowania terenu. Ponadto w ocenie Kolegium, punktem odniesienia w celu ustalenia ewentualnych samowolnych zmian zagospodarowania terenu mających miejsce po 11 lipca 2003 r., może być projekt budowany zatwierdzony decyzją Starosty M. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie jedynie do przypadku dokonania zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zakresy zastosowania art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. są rozłączone i dotyczą innych sytuacji. Pierwszy z tych przepisów odnosi się do przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym postępowanie naprawcze prowadzone jest w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Z kolei art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. ma zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zastosowanie tego przepisu do przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego, wymaga uwzględnienia odrębności. W takim przypadku nie chodzi o przywrócenie do stanu faktycznego sprzed zmiany, ale o doprowadzenie do stanu zgodnego z planem miejscowym, z uwzględnieniem sytuacji szczególnej, a więc ustalenia zagospodarowania terenu na dzień wejścia w życie ustawy i ewentualnych następczych działań inwestora na działce w zestawieniu do treści ówcześnie (w dacie dokonywania zmiany) obowiązującego planu. Burmistrz Miasta M. słusznie podnosił, że w postępowaniu tym nie może być badana kwestia wybudowania zgodnie z planem budynku, bowiem przedmiotem postępowania jest nieuprawniona zmiana sposobu zagospodarowania terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Nieistotne są też kwestie konfliktów sąsiedzkich związanych z immisjami. Podczas postępowania nie jest prowadzony pomiar hałasu oraz poprawność gromadzenia odpadów, ponieważ w tym zakresie postępowanie prowadzić może organ właściwy w zakresie ochrony środowiska. Na ten fakt, a także na fakt, iż działalność R.M. prowadzona na działce nr ewid. [...] nie zagraża ujęciu wody wskazywał organ pierwszej instancji. Dla studni nr 6b usytuowanej na działce nr ewid. [...] róg ul. [...] i [...] w M., ustanowiono strefę ochronny bezpośredniej Decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29.03.2019 r. Granica ochrony bezpośredniej dla ujęcia wody zamyka się w granicach działki nr [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach 4 i 5 listopada 2022 r. przeprowadził czynności w zakresie uzasadnionego podejrzenia popełnienia wykroczenia o którym mowa w art. 171 ustawy o odpadach. Zdaniem SKO, decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie bez przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie przez Kolegium postępowania doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Charakter i stopień stwierdzonych uchybień uniemożliwiał organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania w trybie art. 136 k.p.a. H.M. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 14.02.2023r., której zarzuciła naruszenie; - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia 22.08.2022r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo, że materiał dowodowy nie dawał podstawy do wydania takiej decyzji; - art. 7 , 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że materiał dowodowy dawał podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wadliwie wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art.138 § 2 k.p.a., gdyż materiał dowodowy został w pełni zebrany przez organ I instancji i dawał podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Nadto wadliwe było stanowisko organu II instancji, że w związku z tym, że D. i W. W. w trakcie oględzin nie zostali wpuszczeni na posesję, to zostały naruszone przepisy w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym studium postępowania. Brak udziału w oględzinach sam w sobie nie musi stanowić o istotnym naruszeniu przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. D. i W. W. zostali poinformowani przez organ o oględzinach na nieruchomości, zapoznali się z treścią protokołu z oględzin, wnieśli swoje uwagi. W tych okolicznościach bezpodstawny był zarzut, że niewpuszczenie D. I W.W. na nieruchomość będącą przedmiotem oględzin było naruszeniem art. 88 kpa. Organ II instancji wadliwie nakazał organowi I instancji zbadanie czy po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu 11 07.2003r., doszło na działce ewid. nr [...] do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę. Budynek mieszkalny z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon) został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...].03.2001 r. o pozwoleniu na budowę. Następnie Starosta M. decyzją z dnia [...].01.2002r., udzielił pozwolenia na użytkowanie części usługowo-handlowej (serwis i wymiana opon) obiektu. Część mieszkalna budynku jest użytkowana na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 14.01.2011r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. 14.01.2011r.). Decyzje te funkcjonują w obiegu prawnym. Burmistrza Miasta M. prawidłowo przeprowadził postępowanie, zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy (m. in. wystąpił do Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta M.; Wojewódzkiego Inspektora ochrony Środowiska w M.; Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., Starosty Powiatowego w M.), prawidłowo go ocenił, zastosował właściwe przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw był zasadny. Zgodnie z art. 64 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64 e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc, iż przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia istoty sprawy. Bada, czy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnej, leży w eliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał wadliwą decyzję. W ocenie Sądu sprzeciw zasadnie zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Należy jeszcze raz podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przedstawił natomiast takich okoliczności, które mogły stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej. Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania przez to, że organ ten przeprowadził wadliwe oględziny w dniu 6 lipca 2022 r. W protokole oględzin wskazano bowiem , że "Pan M. nie wyraził zgody na wejście na posesję dz. ewid. nr [...] Państwu D. i W.W.". W ocenie organu odwoławczego doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Należy zgodzić się z twierdzeniami sprzeciwu, że okoliczność, iż D. i W. W. w czasie oględzin nie zostali wpuszczeni przez sąsiada na jego posesję, nie oznacza, że organ naruszył przepisy w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym studium postępowania. W tym przypadku brak udziału wnioskodawców w oględzinach nie stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. D. i W. W. byli poinformowani przez organ o oględzinach, zapoznali się z treścią protokołu oględzin, wnieśli swoje uwagi. W tych okolicznościach bezpodstawny był zarzut, że niewpuszczenie D. i W.W. na nieruchomość będącą przedmiotem oględzin, było naruszeniem przepisów, które skutkuje koniecznością powtórzenia całego postepowania. Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Nadto SKO nie wykazało, że w sprawie konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, a z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, jasno wynika, że zdaniem organu II instancji istnieje jedynie potrzeba ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednak SKO jako organ rozpoznający sprawę merytorycznie mógł i powinien dokonać własnej oceny zebranych dowodów i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie. Podkreślenia wymaga, że w sprawie tej zebrano i poddano analizie obszerny materiał dowodowy, a jego ewentualne uzupełnienie przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest możliwe i nie powinno nastręczać trudności. Skoro natomiast w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał takich wad postępowania wyjaśniającego, które wymagałyby powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do kwestii merytorycznych - czyli zasadności bądź bezzasadności zastosowania nakazów wynikających z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W ponownym postępowaniu, SKO zobowiązane będzie uwzględnić powyższą ocenę Sądu i wydać w toku postępowania odwoławczego właściwe rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.