VII SA/Wa 848/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skarg S.B. i B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargi

1. Zaskarżonym postanowieniem z 16 marca 2022 r. znak DON.7101.29.2022.KAL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2021 r. nr 1095/2021 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Pismem z 15 lipca 2021 r. W P wystąpił do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ I instancji) o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] stycznia 2018 r. nr [...] nakazującej M K rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W piśmie tym W P zażądał ponadto wstrzymania wykonania tej decyzji. 2.2. Postanowieniem z 20 grudnia 2021 r. nr 1095/2021 – na podstawie art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.) – WINB wstrzymał wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. 2.2.1. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, że sporna decyzja PINB z 18 stycznia 2018 r. została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 p.b. i dotyczyła obowiązku rozbiórki całego budynku mieszkalnego. W ocenie WINB istnieje sprzeczność między ustaleniami dokonanymi przez PINB w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 2018 r. a treścią tej decyzji. PINB nakazał bowiem rozbiórkę całego budynku mieszkalnego, podczas gdy ustalił, że dokonano tylko częściowej rozbiórki budynku mieszkalnego istniejącego pierwotnie, a w konsekwencji, że budynek mieszkalny objęty przedmiotową decyzją nie powstał w całości (od podstaw) wskutek samowolnych robót budowlanych wykonanych przez inwestora M K. WINB wskazał, że w trybie art. 38 p.b. można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego organ I instancji uznał, że zachodzi prawdopodobieństwo, że sporna decyzja PINB z [...] stycznia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnione jest wstrzymanie jej wykonania. 2.3. W zażaleniu na to postanowienie, B K wskazał, że budynek, którego dotyczy sporna decyzja PINB z [...] stycznia 2018 r. został postawiony bez wymaganych planów i zezwoleń. Uznał, że skoro nie należy rozbierać całości, rozebrana musi być dobudowana część, która stanowi 90% obecnego budynku. 2.4. Zaskarżonym postanowieniem z 16 marca 2022 r. znak DON.7101.29.2022.KAL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. postanowienie WINB z 20 grudnia 2021 r. 2.4.1. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, GINB przytoczył treść art. 159 § 1 k.p.a. i orzeczniectwo dotyczące tego przepisu, jak również streścił przebieg postępowania, które doprowadziło do wydania spornej decyzji PINB z [...] stycznia 2018 r. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko WINB jest prawidłowe, albowiem nie można nakazać rozbiórki całego obiektu budowlanego w sytuacji, w której tylko jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. GINB dodał, że nakaz rozbiórki części budynku można wydać wyłącznie wtedy, kiedy część ta jest możliwa do wydzielenia bez uszczerbku dla reszty określonej całości budynku. Wobec tego również GINB uznał, że istnieje prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności spornej decyzji PINB z [...] stycznia 2018 r. 3. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły dwie skargi na powyższe postanowienie GINB. 3.1. S B w skardze z 12 kwietnia 2022 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący ten zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez orzeczenie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, jak również pominięcie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2010 r. skazującego M K za czyn z art. 90 p.b. oraz naruszenie art. 159 § 1 k.p.a. przez jego błędną interprtację. Skarżący wskazał, że organ I instancji po wydaniu postanowienia w trybie art. 159 § 1 k.p.a., wydał następnie decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] stycznia 2018 r. 3.2. B K w skardze z 30 kwietnia 2022 r. również wskazał, że GINB wydając zaskarżone postanowienie nie dysponował pełną dokumentacją, a na podstawie kompletnej dokumentacji WINB odmówił stwierdzenia nieważności spornej decyzji PINB. Skarżący ten wniósł o określenie, które z tych rozstrzygnięć jest wiążące. 3.3. W odpowiedziach na skargi, GINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 4. Postanowieniami z 1 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw z ww. skarg, zarejestrowanych pod sygn. akt VII SA/Wa 848/22 i VII SA/WA 1129/22 oraz o ich dalszym prowadzeniu pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 848/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. 6. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. 6.1. Na tle tego przepisu wskazuje się, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji posiada charakter tymczasowy. Wiąże ono nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2334/18). Przytoczony przepis wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, tj. "prawdopodobieństwo" istnienia wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Musi to być jednak wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r. II OSK 1292/19, LEX nr 3334067). Niemniej jednak, "występowanie przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 wyklucza uczynienie użytku z kompetencji przewidzianej w komentowanym przepisie" (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 159). Zatem nie można wstrzymać wykonania decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. 6.2. Należy zatem wskazać, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r. I OSK 1486/18, LEX nr 3059247). Toteż "nie ma podstaw do wymagania uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania czy istnienia wad decyzji powodujących jej nieważność, lecz wystarczy już wskazanie na takie możliwości, i to niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa" (G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, rozdział 4.15.5.). Innymi słowy, dla zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. ustawodawca nie wymaga ani udowodnienia nieważności, ani nawet uprawdopodobnienia przez organ istnienia jednej z przesłanek stypizowanych w art. 156 k.p.a. Wystarczy więc samo wykazanie istnienia szansy zaistnienia pewnego zdarzenia, w danym przypadku wystąpienia okoliczności zawartych w hipotezie normy prawnej, stanowiącej podstawę podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 19.06.2019 r. VII SA/Wa 176/19, LEX nr 3073790). Niemniej jednak, wstrzymjąc wykonanie decyzji, organ powinien uzasadnić swoje rozstrzygnięcie przez wskazanie tego z punktów w art. 156 § 1 k.p.a., który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę (por. wyrok WSA w Krakowie z 28.05.2012 r. II SA/Kr 330/12, LEX nr 1697417). 7. Kontrolując zaskarżone postanowienie przez pryzmat tak rozumianej podstawy prawnej jego wydania, Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie uchybiły obowiązującym przepisom. 7.1. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie przesądza jeszcze, że decyzja ta jest nieważna. Organ, który wstrzymał wykonanie decyzji ostatecznej zachowuje możliwość zakończenia prowadzonego przed nim postępowania nieważnościowego decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności. Zasada ta działa również w odwrotnej konfiguracji: brak wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nie musi oznaczać, że po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego zostanie wydana decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności. Również i w takim przypadku, organ prowadzący postępowanie nieważnościowe może wydać zarówno decyzję stwierdzającą nieważność jak i decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. Jak już wyżej wyjaśniono, wstrzymanie wykonania decyzji jest rezultatem dokonanej przez organ oceny istnienia prawdopodobieństwa wystąpienia jednej z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem aby stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej, niezbędne jest ustalenie rzeczywistego wystąpienia takiej przesłanki. 7.2. W realiach kontrolowanej sprawy, organy obu instancji stwierdziły istnienie prawdopodobieństwa wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa, to której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniach obu wydanych postanowień wyjaśniono, że prawdopodobieństwo to wynika z niespójności rozstrzygnięcia organu wydającego nakaz rozbiórki całego budynku w sytuacji, w której organ ten ustalił również, że tylko część spornego budynku została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, zarówno WINB jak i GINB w dacie wydawania swoich postanowień mieli zatem podstawy do uznania istnienia prawdopodobieństwa wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa w decyzji nakazującej rozbiórkę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że nakaz rozbiórki może mieć różny zakres, może on dotyczyć całości lub części obiektu, przy czym musi być on adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, poprzez rozbiórkę tylko części obiektu, to niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki całości obiektu (por. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r. II OSK 3266/17, LEX nr 2750571). 7.3. Zdaniem Sądu, skarżący nie mają racji zarzucając organom obu instancji naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jak już wyżej zasygnalizowano, warunkiem zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. jest prawdopodobieństwo wystąpienia wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności. "Musi to być jednak wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności" (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 159). Innymi słowy, organ stosując art. 159 § 1 k.p.a. nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 11 marca 2010 r. I OSK 725/09, LEX nr 595493). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, prawdopodobieństwo wady miało cechy oczywistości już na etapie analizy treści spornej decyzji PINB o nakazie rozbiórki i organy obu instancji wyczerpująco wskazały na czym prawdopodobieństwo to polega. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej nie musi być poprzedzone wszechstronnym postępowaniem wyjaśniającym, ponieważ nie rozstrzyga sprawy stwierdzenia nieważności decyzji co do istoty – jest tylko rozstrzygnięciem procesowym, wydawanym w toku postępowania nieważnościowego i to o charakterze tymczasowym. Wskazywany przez skarżących dowód w postaci wyroku sądu powszechnego skazującego inwestora stanowi niewątpliwie istotne źródło ustaleń organu w postępowaniu nieważnościowym na etapie wydawania decyzji kończącej to postępowanie w danej instancji. Sentencja tego wyroku jednak w żaden sposób nie podważa prawdopodobieństwa wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa, na które powoływały się organy orzekające w sprawie. 7.4. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze skarżącymi, gdy twierdzą, że organ, który wstrzymał wykonanie decyzji ostatecznej, a następnie wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji, sam sobie przeczy, a w obrocie prawnym funkcjonują dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia. Jak już wcześniej wyjaśniono, postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji posiada charakter tymczasowy, tj. wiąże ono nie dłużej, niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Jeżeli zatem decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności (pozytywna lub negatywna) staje się ostateczna, to postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym traci moc, upada. Ponadto, co również było już przedmiotem rozważań, decyzja kończąca postępowanie nieważnościowe rozstrzyga inne zagadnienie niż postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Decyzją stwierdza się nieważność innej decyzji ostatecznej, tj. władczo rozstrzyga się o istnieniu jedenj z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej wskazuje się jedynie na prawdopodobieństwo istnienia wady tego rodzaju – prawdopodobieństwo, które może choć nie musi się potwierdzić w toku czynności dowodowych przeprowadzanych następnie przez organ administracji. 8. Zarzuty skarżących okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało dotknięte wadami uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie. W tym stanie rzeczy skargi należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.