VII SA/Wa 843/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Przedmiotem skargi [...] ("skarżący") jest postanowienie Ministra Rozwoju ("Minister") z [...] lutego 2020 r., znak [...] ([...]), wydane w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku uzupełnienia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r., zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad ("inwestor") na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...] na odcinku węzeł "[...]" - węzeł "[...]" (bez węzła) od km 14+200 do km 16+700". Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Wojewody nr [...] z [...] listopada 2018 r. Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. inwestor wystąpił do Wojewody [...] o wydanie kolejnej decyzji zmieniającej decyzję z [...] marca 2018 r. Wojewoda postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2019 r., działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane"), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia, występujących w "zamiennym" projekcie budowlanym nieprawidłowości i braków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, art. 77 k.p.a. przewidującego obowiązki organu w zakresie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., "Konstytucja"), mówiącego o zasadzie równości obywatela wobec prawa, oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., "k.c.") i art. 64 Konstytucji poprzez istotną ingerencję w jego prawo własności. Minister opisanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak [...] ([...]), wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania (zażalenia). Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania (zażalenia). Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólnej. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania (zażalenia). Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych. I dalej, Minister wskazał, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Z kolei art. 142 k.p.a. stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Następnie organ stwierdził, że na postanowienia wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, albowiem żaden przepis regulujący postępowanie administracyjne ani też Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wniesienia na nie zażalenia. Oznacza to, że prawidłowość podjęcia postanowienia Wojewody można kwestionować tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie zmiany decyzji Wojewody (bądź w toku całego postępowania odwoławczego, w przypadku uprzedniego skutecznego złożenia odwołania od ww. decyzji). Jednocześnie Minister stwierdził, że toczy się przed nim obecnie, m.in. wskutek odwołania złożonego przez skarżącego, postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., zmieniającej decyzję Wojewody. Zatem to w ramach tego postępowania można podnosić zarzuty wobec postanowienia Wojewody. W tej sytuacji, zdaniem organu, zobligowany on był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł [...], domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., a także art. 32 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. wydane - w oparciu o art. 134 k.p.a. - po zapoznaniu się organu z zażaleniem skarżącego na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. Tym ostatnim, Wojewoda orzekł na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a to w sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestora – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczącym zmiany (po raz kolejny) decyzji nr [...] z [...] marca 2018 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...] na odcinku węzeł "[...]" - węzeł "[...]" (bez węzła) od km 14+200 do km 16+700". W wydanym postanowieniu, nakładającym na inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości i braków w projekcie zamiennym, Wojewoda pouczył jednocześnie, że "na niniejszej postanowienie stronom nie służy prawo do wniesienia zażalenia". Minister na skutek zażalenia skarżącego wniesionego na to postanowienie Wojewody, zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wyjaśniając w uzasadnieniu, że postanowienie Wojewody ma charakter niezaskarżalny, tj. nie służy na nie zażalenie, może być natomiast kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Ocenę tę, skutkującą zastosowaniem art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd w pełni podziela; dlatego też uznał skargę za całkowicie chybioną. I tak, Sąd wyjaśnia za Ministrem, że zażalenie jest środkiem zaskarżenia postanowień, ale ukształtowanym inaczej niż odwołanie; służy wyłącznie wtedy, gdy tak przewiduje ustawa. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Z kolei art. 142 k.p.a. stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Sąd zauważa także, że na postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie; żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa budowlanego, czy też tzw. specustawy drogowej (w ramach której działał Wojewoda w niniejszej sprawie; tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na tego rodzaju orzeczenie. Możliwość jego zaskarżenia zażaleniem nie wynika ani z treści ww. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ani innych zawartych w tej ustawie. Inaczej także tej kwestii nie reguluje tzw. specustawa drogowa, odsyłając w tym zakresie do ustawy Prawo budowlane (v. art. 11i ust. 1, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2). Tym samym postanowienie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę) może być kwestionowane, ale wyłącznie w odwołaniu od decyzji. Słusznie zatem Wojewoda w postanowieniu z [...] lipca 2019 r. pouczył, że na wydane postanowienie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia i że postanowienie to można zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W konsekwencji zasadnie również Minister wydał postanowienie o niedopuszczalności złożonego przez skarżącego zażalenia, stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W myśl tych przepisów organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144). Wskazać przy tym trzeba, że jedną z podstawowych przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia jest wyłączenie przez ustawodawcę możliwości wniesienia zażalenia na określone rodzaje postanowień. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z tej też przyczyny zażalenie skarżącego jako prawnie niedopuszczalne, nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Odnosząc się do treści skargi oraz sformułowanych w niej zarzutów Sąd dodatkowo wyjaśnia, że na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, "p.p.s.a."), mógł rozstrzygnąć jedynie w granicach rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie kwestia stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z [...] lipca 2019 r. Oznacza to, że Sąd nie mógł zająć merytorycznego stanowiska co do prawidłowości wydania przez Wojewodę postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (ani tym bardziej decyzji tego organu zezwalającej na inwestycję drogową). Niemniej warto dostrzec, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Ministra wynika, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wojewody wydanej w analizowanej sprawie ([...] listopada 2019 r. nr [...]), a wobec tego zarzuty skarżącego dotyczące postanowienia tego organu z [...] lipca 2019 r. (zapadłego w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i poprzedzającego wydanie ww. decyzji), mogą w tym postępowaniu odwoławczym zostać wyjaśnione. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.