VII SA/Wa 812/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania całkowitej rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1409) – dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), po rozpatrzeniu odwołania [...]od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] nakazującej [...] dokonanie całkowitej rozbiórki budynku o wymiarze 8,50 x 14,86 m i wysokości zmiennej 3,25 - 3,93 m, samowolnie wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy działki o nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...]. W dniu 20 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził oględziny w niniejszej sprawie, w toku których ustalono, iż na w/w nieruchomości znajdują się następujące obiekty: - budynek usługowy o wymiarach około 8,50 m x 14,86 m i wysokości zmiennej 3,25 - 3,93 m, - oranżeria o wymiarach około 8,95 m x 19,20 m i wysokości w kalenicy około 3,93 m, - budynek mieszkalny jednorodzinny, podpiwniczony, posiadający II kondygnacje nadziemne i nieużytkowe poddasze, - budynek usługowy (wg oświadczenia dwa budynki usługowe w zabudowie zwartej). Budynek usługowy o wymiarach około 8,50 m x 14,86 m i wysokości zmiennej 3,25 - 3,93 m ma ściany murowane i dach jednospadowy w konstrukcji stalowej kryty płytą warstwową. W przedmiotowym budynku wydzielone są następujące pomieszczenia: sala sprzedaży, WC. Stan techniczny budynku określony został jako dostateczny. W toku czynności kontrolnych ustalono, iż budynek nie ma orynnowania oraz że została wykonana termomodernizacja ściany szczytowej od strony ul. [...]. Podczas oględzin nie została okazana stosowna dokumentacja techniczna dotycząca budynków o funkcji usługowej. Według oświadczenia budynek został wybudowany w latach 80-tych. Decyzją z [...] września 2015 r., Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]nakazał [...] dokonanie całkowitej rozbiórki budynku o wymiarze 8,50 x 14,86 m i wysokości zmiennej 3,25 - 3,93 m, samowolnie wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...]. [...]wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpatrzeniu zapadła opisana na wstępie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy, powołując się na dokumenty przesłane przez Wydział Architektury i Budownictwa [...], iż sporny budynek został wybudowany po kwietniu 1996 r. Organ wskazał, że w aktach Wydziału Architektury i Budownictwa [...] dotyczących nieruchomości przy ul. [...]znajduje się podanie z dnia 10 sierpnia 1987 r. do którego załącznikiem jest szkic sytuacyjny wokół budynku przy ul. [...]. Ze wskazanego szkicu wynika, iż w miejscu gdzie obecnie usytuowany jest sporny budynek znajduje się szklarnia (oznaczona na szkicu nr 2). Wskazał również, że w dniu 4 kwietnia 1996 r. do Wydziału Architektury Urzędu [...]wpłynęło podanie [...]dotyczące zalegalizowania pawilonu handlowego. Załącznikiem do podania był plan inwentaryzacyjny zagospodarowania terenu. Na wskazanym planie inwentaryzacyjnym brak jest omawianego budynku o funkcji usługowej. Na projekcie przyłącza wodociągowego z roku 1999 r. dla posesji nr [...] na działce przy ul. [...]również brak jest spornego budynku. W oparciu o analizę powyżej wymienionych dokumentów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, budowa omawianego obiektu, musiała nastąpić po 1999 r. zatem postępowanie w jego ocenie winno toczyć się na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany narusza obowiązujące przepisy, bowiem nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1422) w zakresie usytuowania budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Odległość obiektu od granicy działki sąsiedniej przy ul. [...]wynosi około 2,49 m tj. odległość mniejszą niż dopuszczają przepisy (§ 12 ust. 1). Wobec tego, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ uznał, że w niniejszej sprawie nakazanie zamurowania okien w przedmiotowym budynku nie doprowadzi do zgodności jego usytuowania z przepisami techniczno - budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty dotyczące błędnego przeprowadzenia podczas oględzin obmiarów przedmiotowego budynku od granicy działki są niezasadne. Organ wyjaśnił, że PINB w dniu 11 czerwca 2015 r. wystosował wezwanie do właścicieli działki przy ul. [...], w którym zwrócił się o przedłożenie pomiaru geodezyjnego dokonanego przez uprawnionego geodetę określającego usytuowanie budynków przy ul. [...] [...]wraz z domiarami względem granic tej działki. Do dnia wydania przedmiotowej decyzji zobowiązani nie przedstawili stosownego pomiaru. Ponadto organy nadzoru budowlanego nie zlecają z urzędu przeprowadzenia czynności dowodowych przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje np. przez uprawnionego geodetę. Z uwagi na brak podjęcia przez strony inicjatywy dowodowej w zakresie przedstawienia stosownych pomiarów, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]zasadnie oparł się na ustaleniach dokonanych podczas oględzin, które nie zostały zakwestionowane przez właścicieli działki przy ul. [...] obecnych podczas czynności kontrolnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że dokonana samowola budowlana (...) narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego prawem, powoduje, że organ zwolniony jest z obowiązku prowadzenia postępowania legalizacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.11.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/11). A nadto według aktualnie obowiązującego stanu prawnego, również niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 578/13, LEX nr 1370683). Ustosunkowując się do zarzutów skarżących organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z dokumentacją zdjęciową stanowiącą załącznik do protokołu w spornym budynku zgromadzone są kominki, a przed budynkiem usytuowany jest baner z napisem "KOMINKI". Powyższe w połączeniu z ustaleniami protokołu oględzin (nie zakwestionowanymi przez właścicieli nieruchomości), oznacza wg organu, że w spornym budynku znajduje się sala sprzedaży. Zatem nie sposób przyjąć, że przedmiotowy budynek pełni funkcję gospodarczą. Zasadnie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]oceniał zgodność usytuowania spornego budynku na działce w oparciu o § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się z kolei do argumentu pełnomocnika skarżącego, iż zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271 - 273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, podniósł że w/w przepis rozporządzenia stanowi dodatkowe obostrzenie względem sytuowania budynków gospodarczych na działce i zasad określonych w ust. 1 § 12 rozporządzenia. W pierwszej kolejności odległość budynku gospodarczego od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy albo 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (wyjątek stanowi § 12, ust. 3 pkt 4). Dodatkowo budynek inwentarski lub budynek gospodarczy nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności związanych z wykorzystaniem zasadniczych elementów konstrukcyjnych istniejącej uprzednio w tym miejscu legalnie wybudowanej szklarni do realizacji obecnie istniejącego budynku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przedmiotowego obiektu za wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i zastosowaniu trybu postępowania określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, że organy nadzoru budowlanego pomimo, że odnotowały, że poprzednio w miejscu obecnego obiektu istniała szklarnia o długości 20 m, to nie zweryfikowały w sposób niebudzący wątpliwości, czy owa szklarnia została rozebrana, czy też w oparciu o jej elementy konstrukcyjne wykonane zostały roboty budowlane, których skutkiem jest stan obecny. Natomiast skarżący przystępując do wykonywania robót budowlanych rozebrał część istniejącej szklarni, która została wybudowana w latach 80. XX w. na podstawie pozwolenia na budowę i w takiej lokalizacji względem sąsiedniej granicy, jaka jest obecnie. Długość części rozebranej wynosiła ok. 5 m, natomiast pozostała część nie została rozebrana, lecz stała się szkieletem konstrukcyjnym dla obecnie istniejącego budynku. Tym samym obecnie istniejącego budynku nie można nazwać wybudowanym samowolnie, lecz co najwyżej powstałym w wyniku przebudowy i adaptacji istniejącej szklarni bez pozwolenia na budowę. Przyjmując takie założenie ocena legalności budynku nie następowałaby w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, lecz art. 50 i 51, które mają zastosowanie wobec innych robót budowlanych, wykonywanych niezgodnie z przepisami. W ocenie skarżącego nie można mu też zarzucić naruszenia norm odległościowych wynikających z warunków techniczno - budowlanych. Skoro bowiem istniejący obiekt jest kontynuacją obiektu powstałego legalnie w określonym miejscu w terenie, to nie jest dopuszczalne kwestionowanie takiego usytuowania. Potwierdziła je bowiem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, która korzysta z zasady trwałości orzeczeń administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), nie została podważona i funkcjonuje nadal w obiegu prawnym. Orzeczony nakaz rozbiórki w istocie doprowadziłby do konieczności rozebrania poprzednio istniejącej szklarni, której nie można uznać za wykonaną samowolnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowaną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r., nakazującą [...] dokonanie całkowitej rozbiórki budynku o wymiarze 8,50 x 14,86 m i wysokości zmiennej 3,25 - 3,93 m, samowolnie wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Art. 48 ustawy - Prawo budowlane w ust. 1 stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 cytowanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Na podstawie ust. 4 ww. przepisu, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 ww. przepisu). Z powyższego wynika, iż organ przed zastosowaniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązany jest ustalić, czy obiekt nadaje się do zalegalizowania. Podkreślenia też wymaga, iż legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest obowiązkiem inwestora czy właściciela budowy, ale jego uprawnieniem, i to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. W tym celu inwestor lub właściciel obiektu może skorzystać ze wszystkich możliwości jakie przewidują przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym również instytucji o której jest mowa w art. 9 Prawa budowlanego tj. odstępstwa od warunków technicznych. Za możliwością skorzystania z tego uprawnienia przemawia treść art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowanego, z którego wprost wynika, że organ orzeka nakaz rozbiórki, gdy obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem ustawa Prawo budowlane przewiduje możliwość w szczególnie uzasadnionych przypadkach, odstępstwa od przepisów bezwzględnie obowiązujących w zakresie warunków technicznych, w tym również jak należy wnioskować odstępstwa w zakresie posadowienia budynku, to brak przeprowadzenia postępowania odnoszącego się do możliwości uzyskania takiego odstępstwa, oznacza, iż organ wydał nakaz rozbiórki z naruszeniem przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sądowi znane są różne stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie. Niemniej Sąd w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08, w którym Sąd ten wskazał, że wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 542/13 i w wyroku z 27 września 2016 sygn. akt II OSK 3152/14. Stwierdzić zatem trzeba, że odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę treść art. 48 ust,. 2 pkt 2 Prawa budowlanego może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dopiero negatywny wynik tego postępowania będzie uprawniał organ od wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do pozostałych przesłanek zastosowania art. 48 Prawa budowlanego należy podkreślić, iż Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że budowa obiektu musiała nastąpić po 1999 r. Skoro, jak twierdzi skarżący, w miejscu obecnego budynku sprzedaży była posadowiona szklarnia wybudowana, na podstawie pozwolenia na budowę z lat 80-tych XX wieku, istniejąca jak wynika z dołączonych dokumentów w 1987 r., to gdyby istniała po 1996 roku, zostałaby wykazana na planie inwentaryzacyjnym zagospodarowania terenu dołączonym do wniosku [...]z dnia 4 kwietnia 1996 r. Podkreślenia wymaga, że plan inwentaryzacyjny został sporządzony przez osobę uprawnioną. Powyższa szklarnia nie została również ujawniona na projekcie przyłącza wodociągowego z 1999 r. Oceny tej nie zmienia dowód przedstawiony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. Zdjęcia te przedstawiają stan nieruchomości w roku 2008 i 2014. Potwierdza to zatem ustalenia organów, że obiekt został wybudowany po 1999 r. Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy czy był w późniejszym okresie przebudowywany. Nie ma też żadnych dowodów w sprawie, które wskazywałyby na legalność tego obiektu. Nie zmienia to jednakże oceny, że w tej sprawie co najmniej przedwcześnie zastosowano art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dokonując oceny możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, organ weźmie pod uwagę możliwość uzyskania przez inwestorów odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych uregulowanego w art. 9 ust 1 – 4 ustawy Prawo budowlane. Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane zostały z naruszeniem art. 48 ust 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co obligowało Sąd do ich uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.