VII SA/Wa 807/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015r., Nr [...] odmawiającej zmiany lub uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...] nakazującą A. P. rozbiórkę wiaty gospodarczej o wymiarach zewnętrznych 13,00 m x 5,64 m na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012r., sygn. akt: II SA/Kr 607/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2015r. A. P. wniósł o uchylenie lub zmianę, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., ww. decyzji z dnia [...] lutego 2012r. Organ II instancji ocenił, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Wyjaśnił, że do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po drugie za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Zdaniem organu odwoławczego żadna z powyższych przesłanek w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, ponieważ każda decyzja ostateczna, nakładająca na stronę obowiązek prawny, w tym przypadku dokonania rozbiórki, jest rozstrzygnięciem merytorycznym, kształtującym sytuację prawną strony, poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, a zatem stanowi rozstrzygnięcie, na mocy którego strona nabyła prawa. Ponadto w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach, lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej strony wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art. 154 k.p.a., ponieważ przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swoje prawo z decyzji ostatecznej jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że zastosowanie w sprawie trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. wyklucz także charakter decyzji. Tryb ten może być stosowany jedynie do decyzji, przy wydaniu których organ dysponował możliwością uznania administracyjnego, zaś przy wydawaniu decyzji nakazującej rozbiórkę organ działa w ściśle wyznaczonych przepisami granicach, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016r. wniósł A. P. Skarżący wskazał, że objęta jego wnioskiem decyzja spełnia warunki zastosowania wobec niej art. 154 k.p.a. W tym trybie można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną i decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest ostateczna, a dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na nią. Poza tym decyzja nakazująca rozbiórkę całego obiektu budowlanego jest specyficznym rodzajem decyzji, który nie nakłada na stronę prawa w sensie procesowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 921/13, LEX 1453030). Przedmiotowa decyzja dotyczy całego obiektu i w związku z tym nie doszło do nabycia przez skarżącego żadnego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji jeżeli decyzja ta jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy podkreślić, że dopiero łączne wystąpienie wymienionych przesłanek uprawnia organ do zastosowania ww. art. 154. Postępowanie prowadzone w trybie ww. przepisu stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. Przy czym, eliminacja decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Przepis art. 154 k.p.a. (jak i art. 155 k.p.a.) dotyczy zaś wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych – nie dotkniętych żadnymi wadami. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest tego rodzaju postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu, a więc uprawniające do zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia. Co istotne, uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 k.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, przepis ten nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Oznacza to, że w trybie tym nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Z decyzją związaną mamy zaś do czynienia wówczas, gdy organ administracji ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione zostaną wskazane w przepisie prawa przesłanki. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje więc przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ administracji publicznej musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana w trybie art. 154 k.p.a. jest już tylko z tej przyczyny niemożliwa i niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ administracji oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki zmiany decyzji, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11). W konsekwencji, w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że w trybie art. 154 k.p.a. nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu prawa opartego na uznaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...] nakazującą mu rozbiórkę wiaty gospodarczej o wymiarach zewnętrznych 13,00 m x 5,64 m na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Nakaz rozbiórki orzeczono w I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 art. 48). Przy czym, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2 art. 48) oraz w postanowieniu nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu (ust. 3 art. 48). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje przepis ust. 1. W decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor nie wykonał postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. obligującego go do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Niewykonanie postanowienia i nałożonych na jego podstawie obowiązków, musiało skutkować nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 4). Co istotne, wskazane orzeczenie z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej i wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 607/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. orzeczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tym samym uznał je za prawidłowe. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności sprawy bezsporne jest, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r., jest zgodna z przepisami prawa. Wydana została w oparciu przepisy, które mają charakter wiążący dla organu, tj. obligują organ do wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. Tym samym zmiana tego orzeczenia w trybie art. 154 k.p.a. nie była już tylko z tej przyczyny możliwa. Tryb ten, choć umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznej, to jednak nie dotyczy tzw. decyzji związanych, albowiem nie może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z przepisami prawa. Taka zaś sytuacja niewątpliwie wystąpiłaby, w przypadku wzruszenia decyzji po myśli wniosku skarżącego. W ocenie Sądu, organy obu instancji orzekając w sprawie i odmawiając zmiany lub uchylenia ww. decyzji ostatecznej organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r., uwzględniły charakter kwestionowanej decyzji (będący konsekwencją podstawy materialnoprawnej tego orzeczenia) i prawidłowo w podniosły, że tryb uregulowany w art. 154 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Powtórzmy - decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tak przed, jak i po nowelizacji z 2003 r. oraz w brzmieniu obowiązującym obecnie) jest decyzją związaną. Organ administracji w przypadku stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ma obowiązek wydać decyzję nakazującą taką rozbiórkę. Nie może odstąpić od wydania decyzji tej treści, uzasadniając to np. względami społecznymi. Stanowisko organów obu instancji, orzekających w niniejszej sprawie, znajduje pełne potwierdzenie także w utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/10 stwierdzono cyt. - "W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji". W nawiązaniu do stanowiska skarżącego zawartego w skardze należy podkreślić - zastosowanie art. 154 k.p.a. uwarunkowane jest równoczesnym spełnieniem dwóch przesłanek: brakiem nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji oraz wystąpieniem interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "nabycie prawa", o jakim mowa w art. 154 k.p.a., należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Nabycie prawa z decyzji ostatecznej oznacza zatem każde przysporzenie w sferze prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, M. Prawn. z 2003, nr 14, s. 627; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04, LEX nr 164973; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 361/10, LEX 753794). W ocenie Sądu organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo uznały, że wnioskiem skarżącego objęta jest decyzja, na mocy której nabył on prawo. Decyzja administracyjna zawierająca rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego nakłada wprawdzie obowiązek rozbiórki, ale z decyzji takiej wynika dla strony zobowiązanej uprawnienie, że ma wykonać rozbiórkę określonego obiektu, a nie także innych obiektów. Ponadto, na mocy decyzji o nakazie rozbiórki właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nabywają z mocy tejże decyzji uprawnienie do żądania wykonania przez inwestora obowiązku rozbiórki tego budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 912/10, LEX 1081950). Oznacza to, że decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego tworzy prawo do żądania przez strony domagające się rozbiórki wyegzekwowania przez organ ostatecznej decyzji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.). Sygn. akt VII SA/Wa 807/16 Warszawa, dnia ...................... 2017r. AMS ZARZĄDZENIE Odpis wyroku z dnia 14 marca 2017 r. wraz z uzasadnieniem przesłać: • pełnomocnikowi strony skarżącej – r. pr. U. Jones z pouczeniem dla stron nie reprezentowanych przez pełnomocnika fachowego o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. Sędzia WSA Mirosława Kowalska