VII SA/Wa 786/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Asesor WSA Aneta Żak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...]z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 lutego 2023 r. znak O/KI.Z-3.4351.27.2023.MK w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r., znak: O/KI.Z-3.4351.27.2023.MK, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o numerze ewid. [...] obręb [...], jedn. ewid. S. położonej przy drodze krajowej nr [...]- nie uzgodnił projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. Burmistrza Miasta i Gminy S. , na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor"), wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r., znak: O/KI.Z.Z-3.4351.27.2023.MK uzgodniła projekltu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Organ podkreślił również, że zarządca drogi literalnie odnosi się do zapisów projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uzgadnia je bądź nie uzgadnia zapisów. GDDKiA w uzasadnieniu wskazał, że w projekcie decyzji odległość usytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej powinna być co najmniej równa wysokości konstrukcji nośnej stacji bazowej telefonii komórkowej od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu, na terenie przyległym do drogi krajowej nr [...] obowiązkiem zarządcy drogi jest określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się masztu telefonii komórkowej (katastrofa budowlana) nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...], na której jest znaczne natężenie ruchu drogowego. Organ wskazał także, że zapisy w przesłanym projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczące obsługi komunikacyjnej są nie do zaakceptowania, gdyż są niedokładne. Z treści projektu decyzji nie wynika czy z drogi gminnej na działkę [...] obręb [...] jest istniejący zjazd zwykły czy zjazd z drogi gminnej jest projektowany. Informacja o decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu powinna być zwarta w treści projektu decyzji. W treści decyzji takich danych brakuje. Na zakończenie swoich rozważań GDDKiA wskazał, że przy takich zapisach zawartych w projekcie decyzji, nie jest możliwe uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do drogi krajowej nr [...]. Na powyższe postanowienie P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego, a to: a) art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nieprawidłowe, bezpodstawne uznanie, że posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, może zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego ww. drogi, jak również całkowicie dowolne uznanie, że z uwagi na zakładaną wysokość całkowitą wieży 56,65 m usytuowanie jej w odległości mniejszej niż planowana wysokość, licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. stanowiłoby zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia ewentualnej katastrofy budowlanej; b) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; c) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. 2. naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że określenie w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nieprzekraczalnej linii zabudowy na 15 m od krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowy jest niewystarczające dla zajęcia przez Organ pozytywnego dla Skarżącej stanowiska w sprawie, pomimo dochowania, a nawet przekroczenia odległości minimalnej określonej w ww. przepisie, a jednocześnie braku wy kazania przez Organ negatywnego stanowiska w niniejszej sprawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 lutego 2023r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...]wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o numerze ew. [...] obręb [...], jedn. Ew. S. położonej przy drodze krajowej nr [...]. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 2255/99). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia podstawą prawną do jego wydania były, obok art. 106 k.p.a. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z przepisami ustawy o ruchu drogowym. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W § 2 przepisu art. 60 p.z.p. ustawodawca odsyła do przepisu art. 53 ust. 4 pkt. 9 p.z.p. z którego wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. W przypadku drogi krajowej jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W sprawie niniejszej okolicznością bezsporną pozostaje, że działka nr ew. [...] położonej obręb [...] w G. ( jedn. Ew. S.), objęta zamierzeniem inwestycyjnym przylega do drogi krajowej Nr [...]. Planowana inwestycja objęta projektem decyzji o lokalizacji celu publicznego stanowi budowę stacji telefonii komórkowej [...] wraz z infrastrukturą techniczną, składająca się z wieży kratowej o wysokości 56,65 m( wraz z instalacją odgromową), fundamentu, wewnętrznej instalacji zasilającej, systemu antenowego oraz kanalizacji teletechnicznej i ogrodzenia. W projekcie decyzji ustalono nieprzekraczalna linię zabudowy w odległości 15 do 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej Nr [...]. Obsługę komunikacyjną w projekcie decyzji ustalono z drogi gminnej- ul. [...] ( działka nr ew. [...]). Tak ustalona linia zabudowy jest zgodna z wymaganiami art. 43 ust. 1 pkt 3 tabeli lit. a) u.d.p., w myśl którego obiekty budowlane przy drogach krajowych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi. Pojęcie terenu zabudowy nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże jak wynika z wyroku NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2184/14, dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p., nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być więc utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta i powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia, dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Podkreślenia wymaga, że lokalizacja przedmiotowej działki jako położonej w terenie zabudowy nie była kwestionowana przez stronę ani organ w toku postępowania uzgodnieniowego. Należy także wskazać, że organ uzgadniający inwestycję, działa w ramach uznania administracyjnego. Tego rodzaju charakter procedowania nakłada na organ obowiązki szczególnej dbałości o wyjaśnienie zajętego stanowiska, tak aby zrealizować kodeksową zasadę przekonywania i budowania zaufania do organu. Z przywołanego przepisu prawa wynika minimalna norma odległościowa dla zabudowy na działce inwestycyjnej. Uprawnieniem zarządcy drogi jest więc zarówno wyrażenie zgody na zabudowę w odległości bliższej niż przewidziana w ustawie - patrz art. 43 ust. 2 u.d.p., jak również wyrażenie stanowiska, co do zabudowy prowadzonej wprawdzie z zachowaniem normy odległościowej, jednak nadal znajdującej się w pobliżu drogi danej klasy. Skoro bowiem w art. 43 ust. 2 u.d.p. ustawodawca dopuszcza lokalizowanie obiektów w odległości mniejszej od odległości wskazanych w ustawie, to można przyjąć, że zarządca będzie miał prawo oceny także inwestycji zachowujących normy odległościowe jednakże mogące wpływać na drogę. Z uwagi jednak na to, że w tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z odstępstwem od normy ustawowej i potencjalnym nakładaniem obowiązków lub ograniczeń własności, szczególną rolę odgrywa potrzeba skrupulatnego uzasadnienia i wyjaśnienia, dlaczego niezbędna jest ingerencja. Należy przy tym pamiętać, że w efekcie końcowym, mamy w tej sprawie w istocie do czynienia z interesem dwóch grup społecznych. Z jednej strony użytkowników dróg publicznych, z drugiej strony użytkowników sieci telefonii komórkowych. Na organie uzgadniającym, ciąży zatem szczególny ciężar wykazania istotnych okoliczności, przemawiających za tak daleko idącym ograniczeniem, innej niż drogowa, inwestycji celu publicznego. Nie będzie w ocenie Sądu spełniać tego wymogu posługiwanie się przez organ niedopowiedzeniami, przypuszczeniami, założeniami, czy też pewnymi stanami hipotetycznymi, mogącymi zaistnieć jedynie w bardzo ograniczonej rzeczywistości (przy spełnieniu warunków idealnych, wręcz laboratoryjnych, a nie zwykłych). W odniesieniu do planowanej inwestycji, stanowisko organu bazuje na założeniu możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej, związanej z potencjalnym przewróceniem się masztu na drogę (maszt ma mieć 56,65 m, a jego odległość od drogi wynosi, 15 m do 30 m). Zdaniem organu z uwagi na lokalizowanie obiektu, odległość usytuowani stacji bazowej telefonii komórkowej winna być co najmniej równa wysokości konstrukcji nośnej stacji bazowej, tak aby ewentualne przewrócenie się masztu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej , na której jest znaczne natężenie ruchu drogowego. W ocenie Sądu, podstawę odstępstwa od prawa zabudowy w obszarze większym niż 10 m od skraju drogi krajowej, znajdującej się na obszarze zabudowy, powinny stanowić wyłącznie okoliczności, których wystąpienie jest przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności, w tym wiedzy budowlanej, prawdopodobne. W innym wypadku, będziemy mieć do czynienia wyłącznie z niedozwolonymi założeniami, całkowitą dowolnością organu i niczym nieuzasadnioną obawą o bezpieczeństwo, niepopartą wiedzą empiryczną. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, należy podzielić zastrzeżenia Spółki, co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie nie zawiera obecnie racjonalnych, w sensie empirycznym, podstaw faktycznych. Organ szeroko odwołuje się do konieczności dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego, żądając oddalenia masztu na odległość równą jego wysokości. Należy jednak podkreślić, że tak daleko idąca ingerencja w prawo własności i stosunki zobowiązaniowe, wymaga czegoś więcej, niż abstrakcyjne przekonanie o hipotetycznej możliwości przewrócenia się masztu. Należy zauważyć, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych, istotną wskazówkę interpretacyjną zawiera art. 7 k.p.a., nakazujący wyważenie interesu społecznego i indywidualnego (w tej sprawie mamy dodatkowo do czynienia z inwestycją celu publicznego, korzystającą z szeregu ułatwień. W niniejszej sprawie, GDDKiA skorzystała z przyznanej jej uznaniowości, jednakże nie wyważyła w sposób należyty interesu społecznego z interesem spółki telekomunikacyjnej. Uznanie administracyjne, jakie w takim przypadku uprawniony zastosować jest organ, oznacza, że jego wybór powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem nie sposób nie dostrzec, że organ daje swoisty prymat zarządzanej przez siebie drodze, całkowicie ignorując to, że po drugiej stronie stoi podmiot świadczący usługi publiczne. Kontrola spraw uznaniowych przez sądy administracyjne sprowadza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych, dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia uznaniowego i czy organ przy jego wydawaniu nie przekroczył granic owego uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami, a nie ogólnikami. W niniejszej sprawie GDDKiA bazuje wyłącznie na obawach związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego i zdaje się nie dostrzegać charakteru planowanej inwestycji, przez co można uznać, że nie wyważył w sposób należyty interesów stron. Sąd zwraca uwagę, że zakwestionowanie twierdzeń z dziedziny budowlanej wymaga adekwatnych argumentów, również z dziedziny budowlanej. W twierdzeniach GDDKiA brak jest takich argumentów. Tymczasem z przedłożonych wytycznych dotyczących posadowienia fundamentów wież telekomunikacyjnych sporządzonych przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów w listopadzie 2021r. wynika, że sytuowanie wież telekomunikacyjnych granicznych użytkowalności przy spełnieniu norm , warunków stanów granicznych nośności, warunków stanów , dostosowaniu do warunków geotechnicznych i wymagań konstrukcyjnych jest całkowicie bezpieczne i przy zachowaniu odległości wyrażonych w art. art. 43 ust. 2 u.d.p. zgodne z prawem. Sąd ponownie przypomina, że ustawodawca nie bez powodu określił minimalne odległości, kierując się bezpieczeństwem ruchu drogowego. Należy zatem przyjąć, że oddalenie budowli na terenie zabudowy w odniesieniu do zewnętrznej krawędzi drogi krajowej o 10 m jest, co do zasady, odległością wystarczającą. Skoro zarządca drogi dochodzi do innych wniosków, powinien wyjaśnić racjonalnie powody którymi się kieruje. Zdaniem Sądu, obowiązkom tym organ uchybił. Względy bezpiecznego lokalizowania obiektu w stosunku do drogi, co do zasady powinno odnosić się do charakterystyki (właściwości) obiektu budowlanego oraz jego zwykłej eksploatacji. Powoływanie się na możliwą katastrofę budowlaną nie mogło być jedynym i wyłącznym argumentem będącym podstawą zwiększenia odległości obiektu od drogi. Była to bowiem argumentacja sprowadzająca się do zjawisk nadzwyczajnych, które zasadniczo nie występują, a jednocześnie jej użycie możliwe jest zawsze i w odniesieniu do każdego obiektu( vide wyrok NSA z 25 maja 2020r., II OSK 3120/19). Sąd podkreśla jednocześnie, że nigdy nie można wykluczyć zadziałania takiego rodzaju czynnika, który doprowadzi do zdarzenia mogącego zagrozić stabilności wieży (np. nieprzewidywalne trzęsienie ziemi, mierzone w otwartej skali Richtera). Stan taki, zwłaszcza jego hipotetyczność, nie może jednak stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia danej inwestycji, jeżeli wszelkie okoliczności i dotychczasowa wiedza techniczna wskazują na wnioski przeciwne. Nie sposób bowiem funkcjonować z założeniem, że zdarzenie negatywne na pewno się wydarzy. Ponownie rozpatrując sprawę GDDKiA powinien albo uzgodnić projekt decyzji w kształcie mu przedłożonym, albo odmawiając takiego uzgodnienia, wykazać przyczyny swego stanowiska, zgodnie ze wskazaniami niniejszego wyroku, zwłaszcza zwalczyć twierdzenia Spółki w zakresie wytrzymałości wieży na czynniki atmosferyczne. Konieczne jest odniesienie się do konkretnych uwarunkowań faktycznych położenia nieruchomości względem drogi krajowej, a przede wszystkim powiązanie tego z rzeczywistą możliwością przewrócenia się tej właśnie budowli. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami .administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie GDDKiA. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.