VII SA/Wa 78/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 3 i 4, § 6, § 8 ust. 2-5, § 9 ust. 2 i 3, § 13 ust. 4, § 16, § 21 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały

Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada") podjęła w dniu 27 lutego 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028),. Jednocześnie uchwalono regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] ( dalej: "Regulamin"), stanowiący załącznik do powyższej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. Wskazano, że traci moc uchwała nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład Gospodarki Komunalnej oraz, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. Prokurator Okręgowy w W. ( dalej: "Prokurator", "skarżący") w dniu 7 grudnia 2022 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną powyżej uchwałę wraz ze stanowiącym załącznik do niej "Regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" (dalej: Regulamin), w części obejmującej § 4 pkt 3 i 4, § 6, § 8 ust. 2- 5, § 9 ust. 2 i 3, § 13 ust. 4, § 16, § 21 Regulaminu. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152-wg stanu z daty podjęcia uchwały, dalej: "u.z.z.w.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.. dalej: "u.g.") oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") polegające na niewypełnieniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 3 i 4 Regulaminu poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody oraz odprowadzanych ścieków i odesłanie w zakresie ich stanu i składu do obowiązujących przepisów; . 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z. w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez nałożenie w § 4 ust. 2 na odbiorcę określonego obowiązku poprzez konieczność usunięcia przyczyny zagrożenia poziomu usług w sposób niezwłoczny oraz obciążyła odbiorcę kosztami zastępczego wykonania usunięcia zagrożenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do czego nie była uprawniona. 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z. w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g.. art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez nałożenie w § 6 Regulaminu na odbiorców szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej, do czego Rada Miasta nie była upoważniona; 4.istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt. 2 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez nałożenie w § 8 ust. 2-5 Regulaminu możliwości posługiwania się przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wzorcem wniosku o zawarcie umowny, uregulowanie wymogów dotyczących sposobu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, powinności zamieszczenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne informacji o szczegółach zawarcia umowy, wskazanie miejsca zawarcia umowy , do czego Rada Miejska nie była upoważniona, bowiem ustawowo przysługiwała jej kompetencja jedynie do określenia warunków i trybu zawarcia umów, 5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach w drodze uregulowania w § 9 ust. 2 i 3 Regulaminu zasad obliczania ilości wody dostarczanej do nieruchomości i ilości odprowadzanych ścieków, do czego Rada Miejska nie była upoważniona: 6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach w drodze wprowadzenia w § 13 ust 4 Regulaminu obowiązku wykonania przez podmiot przyłączony operatu geodezyjnego w zakresie wskazanym w przepisach wykonawczych do art. 43 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i dostarczeniu go do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odpowiedniego urzędu zajmującego się aktualizacją dokumentacji geodezyjnej, do czego Rada Miejska nie była upoważniona. 7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach w drodze wprowadzenia w § 16 Regulaminu przypadku, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprawnione do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, do czego Rada Miejska nie była upoważniona; 8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach w drodze wprowadzenia w § 21 Regulaminu obowiązku zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą, w celu zapewnienia dostawy wody na cele przeciwpożarowe, do czego Rada Miejska nie była upoważniona; Na podstawie art. 147 § I p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały nr [...] w części obejmującej § 4 pkt 3 i 4, § 6, § 8 ust. 2- 5, § 9 ust. 2 i 3, § 13 ust. 4, § 16, § 21 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o wnoszę o oddalenie skargi w części w zakresie stwierdzenia nieważności: § 4 ust. 2, § 6 ust. 9, § 6 ust. 11, § 6 ust. 12 oraz § 8 ust. 4 uchwały wskazując, że podniesione w skardze zarzuty są tylko częściowo zasadne. Rada podkreśliła, że Prokurator w przedmiotowej skardze wnosi o stwierdzenie nieważności m.in. § 4 ust. 2, § 6 ust. 9, § 6 ust. 11, § 6 ust. 12 oraz § 8 ust. 4 uchwały, pomimo iż wskazane przepisy zostały już usunięte z obrotu prawnego na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawne przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] (Dz, U. W. M. 2019, poz. 5843). Niezależnie od powyższego, Rada wskazała, że podejmie niezwłoczne działania mające na celu dostosowanie pozostałych przepisów objętych skargą do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 u.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. – do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, według art. 19 ust. 3 u.z.z.w., rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z art. 19 ust. 4 u.z.z.w. wynika zaś literalnie, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 1 u.g.) podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego załącznika do Uchwały należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się, że powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Przyjmując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. W konsekwencji wadliwe są również postanowienia aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie i stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, za uzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora dotyczące nieważności § 4 pkt 3 i 4, § 6, § 8 ust. 2- 5, § 9 ust. 2 i 3, § 13 ust. 4, § 16, § 21 Regulaminu. Ad. 1 Zasadny jest w ocenie Sądu zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej w zakresie określenia jakości odprowadzanych ścieków. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z § 4 pkt 3 i 4 Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma obowiązek dostarczać odbiorcy usług wodę z sieci wodociągowej na podstawie pisemnej umowy o treści ustalonej wg zasad określonych przepisami obowiązującego prawa w szczególności ustawą i niniejszym regulaminem, a także odbierać od odbiorcy usług ścieki na podstawie pisemnej umowy o treści ustalonej wg zasad określonych przepisami obowiązującego prawa, w szczególności ustawą i niniejszym regulaminem. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Taki sposób regulacji nie wyczerpuje pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego radzie gminy przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, bowiem organ odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa (...) uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt i ustawy. " (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. III SA/Gd 648/20, LEX nr 3153015). Regulamin winien określać jakość odprowadzanych ścieków. "Odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów i postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług. nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej " (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Sz 308/18. LEX nr 2531254). W związku z powyższym regulacja zawarta w § 4 pkt 3 i 4 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP z uwagi na wadliwą i niepełną realizację wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego do podjęcia kwestionowanej Uchwały. Ad.2. Należy podzielić argumentację Prokuratora odnośnie do naruszenia przez Radę art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., art. 7 i 94 Konstytucji RP polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez nałożenie w § 4 ust. 2 Regulaminu na odbiorcę określonego obowiązku poprzez konieczność usunięcia przyczyny zagrożenia poziomu usług w sposób niezwłoczny oraz obciążyła odbiorcę kosztami zastępczego wykonania usunięcia zagrożenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do czego nie była uprawniona. Wskazać należy, że ustawodawca upoważnił Radę Gminy w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Tymczasem Rada w § 2 ust. 4 Regulaminu daleko poza powyższy zakres wykroczyła, gdyż nie tylko, nałożyła na odbiorcę usług określony obowiązek poprzez konieczność usunięcia przyczyny zagrożenia poziomu usług w sposób niezwłoczny, to jeszcze obciążyła odbiorcę kosztami zastępczego wykonania usunięcia zagrożenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do czego nie była uprawniona. W zakresie braku możliwości nałożenia na odbiorców innych obowiązków niż wynika to z ustawy, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 5 marca 2018 r., II SA/G1 1182/17, wskazując, że "nie ma możliwości, aby w drodze aktu władczego, jakim jest regulamin, nakładać na odbiorcę innych (dalszych) obowiązków, aniżeli wynika to z ustawy. W tym przypadku chodzi o "wykonanie innych prac lub wybudowanie określonych urządzeń" (tj. innych niż przyłącze). Tym samym, wbrew ustawie z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dochodzi do przerzucenia części obowiązków przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego na odbiorców, w tym także obowiązków finansowych." Ad. 3. Należy podzielić stanowisko Prokuratury odnośnie do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez nałożenie w § 6 Regulaminu na odbiorców szeregu dodatkowych obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej. Wskazać w tym miejscu należy, że z art. 19 ust. 5 pkt 1 - 9 u.z.z.w. wynika, że Rada Gminy jest uprawniona do określenia obowiązków odbiorców usług wyłącznie w zakresie spraw w tymi przepisie wymienionych. Obowiązków wymienionych w § 6 Regulaminu w postaci m. in. eliminowania możliwości wystąpienia skażenia wody w sieci, w tym wskutek cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej, zabezpieczania wodomierza głównego, niezwłocznego powiadamiania o uszkodzeniu i zaborze wodomierza, uszkodzeniu plomb, zawiadamiania o planowanych zmianach w instalacji technicznej, powstrzymywania się od dokonywania jakichkolwiek czynności mogących mieć wpływ na zmianę stanu technicznego urządzeń i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych bez uzgodnienia tego z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w tym nasadzania drzew i krzewów, zawiadamiania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o własnych ujęciach wody, oraz pokrywania kosztów przez odbiorcę w sytuacjach wymienionych w pkt 9-12 w § 6 przywołany na wstępie art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. nie przewiduje. W kontekście niedopuszczalności nakładania dodatkowych obowiązków na odbiorców usług należy zwrócić uwagę na stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym: por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 22 lutego 20221 r., sygn. II SA/Ol 91722, z dnia 30 maja 2019 r., sygn. II SA/Ol 220/19, z dnia 24 marca 2022 r. sygn. II SA/Ol 104/22, WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Bd 951/19. Także w wyroku WSA w Gliwicach z 26 lutego 2020 r., II SA/G1 1497/19, LEX nr 2979688 Sąd stwierdził, że "Brak w delegacji zawartej w art. 19 u.z.z.w. podstaw do zobowiązania odbiorcy do pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianie użytkownika lokalu." Przepis art. 19 u.z.z.w. nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie te, winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą, a nie w regulaminie ( vide wyrok WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 220/19). Należy także podzielić pogląd Prokuratora, że kwestie dotyczące konsekwencji pominięcia wodomierza uregulowano w art. 8 ust. 1 pkt 4 u.z.z.w., a uszkodzenie wodomierza, plomb itp. stanowi wykroczenie z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.z.z.p. Szczegółowe obowiązki związane z użytkowaniem sieci wodno-kanalizacyjnej oraz skutki naruszenia ww. obowiązków i zakazów, winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, a odbiorcą. Kwestie, które powinny zostać ujęte w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zostały wskazane szczegółowo w art. 6 u.z.z.p. Akt prawa miejscowego swoimi postanowieniami nie powinien zastępować umowy zawieranej z odbiorcą ani z uwagi na zakres swej szczegółowości nie powinien stanowić quasi wzorca umowy. W związku z powyższym przepisy § 6 zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa wskazanych powyżej, w tym art. 19 ust. 3 i 5 u.z,z.w. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanego Regulaminu. Ad.4. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt. 2 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez nałożenie w § 8 ust. 2-5 Regulaminu możliwości posługiwania się przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wzorcem wniosku o zawarcie umowny, uregulowanie wymogów dotyczących sposobu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, powinności zamieszczenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne informacji o szczegółach zawarcia umowy, wskazanie miejsca zawarcia umowy, do czego Rada nie była upoważniona, bowiem ustawowo przysługiwała jej kompetencja jedynie do określenia warunków i trybu zawarcia umów. W tym zakresie wskazać należy, że ustawodawca upoważnił Radę Gminy do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków "warunków' i trybu zawierania umów z odbiorcami usług". Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Kwestię stron umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, formy umowy czy treści niezbędnych postanowień takiej umowy reguluje art. 6 u.z.z.w. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że kwestie dotyczące m. in. okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie oświadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. II SA/OI 93/22, LEX nr 3322428). W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że lokalny prawodawca nie posiada upoważnienia do wkraczania w materię regulowaną przez ustawodawcę w art. 6 u.z.z.w. m. in. w zakresie formy umowy o dostarczanie wody, jej stron podmiotowych, treści postanowień umownych, okresu, na jaki została zawarta, praw i obowiązków stron umowy czy warunków i trybu rozwiązania, zmiany bądź wygaśnięcia umowy. Postanowienia dotyczące formy umowy, czy strony podmiotowej umowy nie mogą być utożsamiane z warunkami ani trybem zawierania umów, do których określenia ustawodawca zobowiązał lokalnego prawodawcę, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. II SA/O1 98/22, LEX nr 3317587; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Sz 682/21, LEX nr 3271952). Kompetencja lokalnego prawodawcy ogranicza się do określenia "warunków i trybu zawierania umów", czym innym natomiast jest określenie kwestii konieczności korzystania przez usługodawców z wzorca umownego udostępnionego przez przedsiębiorstwo wodociągowo* kanalizacyjne, warunków umowy, a więc treści jej postanowień. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 października 2021 r., sygn. 11 SA/Sz 653/21, LEX nr 3253759; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Bk 400/21, LEX nr 3193530). Analiza przepisów § 8 ust. 2-5 Regulaminu prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Przedmiotowe postanowienia Regulaminu odnoszą się do formy, sposobu i miejsca jej zawarcia , wzoru wniosku o zawarcie umowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ..Powyższa delegacja nie przyznaje kompetencji do określenia treści umowy Formę umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków ustawodawca określił w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. (forma pisemna), a w art. 6 ust. 3 jakie winny zawierać postanowienia (m. in. okresu obowiązywania umowy). Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby określać treść tej umowy, w szczególności w zakresie o jakim mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. " (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 63/19, LEX nr 3041231). Podobnie w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ..Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny jakim jest rada gminy uchwalająca sporny regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy lej umowy wpływać. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy). Narusza zaś prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej." (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2364/18, LEX nr 3094827). Ad. 5. Sąd podziela również zasadność zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. polegającego na uregulowaniu w § 9 ust. 2 i 3 Regulaminu zasad obliczania ilości wody dostarczanej do nieruchomości i ilości odprowadzanych ścieków. Wskazać należy, że całościowa i kompletna regulacja ww. okoliczności została zawarta w art. 27 ust. 1-6 u.z.z.w. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przepis art. 27 ust. 2 i 3 u.z.z.w. stanowi normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej do określenia w drodze rozporządzenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz do określenia przeciętnych norm zużycia wody dla poszczególnych kategorii odbiorców. Na tej podstawie Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał w dniu 27.02.2018 rozporządzenie w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, gdzie § 18. ust. l stanowi: przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza". Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w. ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Tymczasem w § 9 ust. 2 Regulaminu zasadniczo powtórzono art. 27 ust. 1 i 5 u.z.z.w. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym "Regulacja art. 27 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotycząca ustalenia ilości wody dostarczanej oraz odprowadzanych ścieków jest wyczerpująca, a rada gminy w ramach regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. sygn. VII SA/Wa 814/21, LEX nr 3227731). Z kolei zaś w § 9 ust. 3 Regulaminu powtórzono przepis cytowanego wyżej § 18 ust. 1 rozporządzenia. Należy podkreślić, że powtórzenie ww. normy ustawowej w Regulaminie już samo w sobie jest naruszeniem prawa. Istotny stopień powyższego naruszenia prawa wynika jednak z faktu, że norma kompetencyjna do podjęcia zaskarżonej Uchwały zawarta w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. nie przewiduje możliwości uregulowania ww. kwestii w Regulaminie. W związku z powyższym przepisy § 9 ust. 2 i 3 Uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust 2 pkt 15 u.g. i art. 7 i 94 Konstytucji RP z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanego Regulaminu. Ad. 6. Zasadny jest zarzut przekroczenia delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. poprzez wprowadzenie w § 13 ust. 4 Regulaminu obowiązku wykonania przez podmiot przyłączony operatu geodezyjnego w zakresie wskazanym w przepisach wykonawczych do art. 43 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i dostarczeniu go do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odpowiedniego urzędu zajmującego się aktualizacją dokumentacji geodezyjnej. Należy wskazać, że w myśl art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Nie sposób przyjąć, że zobowiązanie podmiotu przyłączanego, do wykonania operatu geodezyjnego, a następnie dostarczenie go w dwóch egzemplarzach do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odpowiedniego urzędu zajmującego się aktualizacją dokumentacji geodezyjnej, wchodzi w zakres wskazanego punktu. Nakłada on na podmiot przyłączony nowy obowiązek, który nie wynikał z przepisów ustawowych. Należy zatem stwierdzić, że przedmiotowa regulacja nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej i brak jest podstawy prawnej do nałożenia w uchwale Rady takich obowiązków. Zaznaczenia wymaga, że nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie sposób jest takiego upoważnienia wyinterpretować z brzmienia art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. Ad. 7. Zasadny jest zarzut przekroczenia delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. polegającego na wprowadzeniu w § 16 Regulaminu przypadku, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprawnione do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Wskazać należy, że art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie upoważnia Rady Gminy do ustalenia w Regulaminie podjętym na jego podstawie do wprowadzenia uprawnienia do odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego odbiorcy. Przeciwnie, przepisy nakazują uregulowanie w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego m. in. warunki przyłączenia do sieci. Jednocześnie regulacja art. 8 ust. u.z.z.w. zawiera enumeratywnie wyliczony katalog sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Zgodnie z powyższym przepisem możliwość taka zachodzi w czterech przypadkach, tj. jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków; to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Zatem regulacja § 16 kwestionowanego Regulaminu wykracza poza zakres umocowania ustawowego Rady do stanowienia prawa miejscowego, w konsekwencji została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 3 i 5 pkt 2 u.z.z.w w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP. Ad. 8. Sąd podziela ocenę Prokuratora co do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. polegającego na wprowadzeniu w § 21 Regulaminu obowiązku zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą, w celu zapewnienia dostawy wody na cele przeciwpożarowe, do czego Rada Miejska nie była upoważniona. Jak wynika z orzecznictwa, delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. daje podstawę do uchwalenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jednolicie przyjmuje się, że w ramach tej delegacji nie mieści się odesłanie do umowy cywilnoprawnej, zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, gminą oraz jednostką straży pożarnej, dotyczącej sposobu określania należności przysługującej przedsiębiorstwu od gminy, z tytułu dostawy' wody na cele przeciwpożarowe oraz ustalanie sposobu pobierania opłat za wodę do celów przeciwpożarowych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/O1 9/22, LEX nr 3306814 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 961/21, LEX nr 3288361). Taka regulacja może bowiem utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić, prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, która nie miałaby zawartej stosownej umowy. Z tego powodu należy więc przyjąć, że w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie warunków formalnych (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z 24.02.2022 r., II SA/O1 90/22. LEX nr 3320053). Z tych względów Sąd uznał za zasadne twierdzenia i wnioski skargi co do zaistnienia w sprawie warunków upoważniających do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 3 i 4, § 6, § 8 ust. 2- 5, § 9 ust. 2 i 3, § 13 ust. 4, § 16, § 21 Regulaminu. Nie mógł zostać uwzględniony zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Rady o o oddalenie skargi w części w zakresie stwierdzenia nieważności: § 4 ust. 2, § 6 ust. 9, § 6 ust. 11, § 6 ust. 12 oraz § 8 ust. 4 Regulaminu. Rada argumentowała, że Prokurator w przedmiotowej skardze wnosi o stwierdzenie nieważności m.in. § 4 ust. 2, § 6 ust.9, § 6 ust. 11, § 6 ust. 12 oraz § 8 ust. 4 Regulaminu, pomimo iż wskazane przepisy zostały już usunięte z obrotu prawnego na podstawie Uchwały [...]Miejskiej [...] z dnia 24 kwietnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] (Dz, U. W. M. 2019, poz. 5843). Niezależnie od powyższego, Rada wskazała, że podejmie niezwłoczne działania mające na celu dostosowanie pozostałych przepisów objętych skargą do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazuje, że uchylenie zapisów uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po ich zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżone zapisy uchwały mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie. Powyższy pogląd, jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki NSA z: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Dlatego jedynie stwierdzenie nieważności wadliwych zapisów uchwały przez Sąd pozbawi je mocy prawnej w całości ze skutkiem ex tunc. Brak jest zatem podstaw do oddalenia skargi we wnioskowanej części. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.