VII SA/Wa 771/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2021 r. znak DOA.7110.347.2020.SPA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 13 sierpnia 2020 r., znak IR-IV.7840.86.2019.10, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") umorzył postępowanie administracyjne z wniosku P.F. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...]września 2017 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...]pozwolenia na przebudowę i modernizację nawierzchni Rynku i deptaków ul. [...] i ul. [...] `wraz z przebudową istniejącego oświetlenia ulicznego oraz iluminacyjnego Ratusza, budową kablowych linii zasilających nn, budową oświetlenia iluminacyjnego pomników, fontanny sanitarnej i deszczowej na działkach nr ewid. [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]w [...]w rejonie ulic: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Placu [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wyjaśnił, że P. F jest właścicielem działki nr [...]. Obszar oddziaływania kwestionowanej inwestycji zamyka się w granicach działek, na których zamierzenie zostało zaprojektowane. Nie można zatem uznać właścicieli nieruchomości sąsiednich za strony postępowania. Wobec braku norm, z których wynikałyby bezpośrednio dla skarżącego określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, nie posiada on interesu prawnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 15 lutego 2021 r., znak DOA.7110.347.2020.SPA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P.F. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 13 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję GINB podał, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 . Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. GINB przytoczył definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Wskazał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że elementy spornej inwestycji nie zostały zaprojektowane na należącej do skarżącego działce nr [...]. Działka ta zabudowane jest budynkiem mieszkalnym, przy czym granica przebiega po obrysie budynku. Najbliżej działki skarżącego zaprojektowano przyłącza gazowe, przyłącza kanalizacji deszczowej oraz przyłącza wodociągowe. Elementy te zaplanowano do granicy z działką skarżącego. Przyłącze kanalizacji sanitarnej zaprojektowano w odległości ok. 1 m od granicy działki skarżącego, natomiast projektowana sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej oraz sieć kanalizacji deszczowej zostały zaplanowane odpowiednio w odległościach ok. 3,5 m, 5,0 m oraz 6,0 m od granicy działki nr ewid. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że choć do działki skarżącego doprowadzono przyłącza to nie oznacza, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nieruchomość skarżącego zachowa dostęp do sieci uzbrojenia terenu. Projekt budowlany nie przewiduje żadnych robót związanych z usunięciem przyłączy w sposób, ograniczający P.F. dostęp do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej czy sanitarnej. W ocenie organu z samej tylko okoliczności podjęcia robót przy przyłączach, wnioskodawca nie może wywodzić prawa do uznania go za stronę postępowania. Uwzględniając zakres planowanych robót oraz usytuowanie działki nr [...] względem planowanej inwestycji, GINB stwierdził, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania i korzystania z działki nr [...]. P.F. może bez przeszkód zagospodarować działkę oraz korzystać z budynku będących jego własnością, zaś realizacja inwestycji nie wpływa na zakres dopuszczalnego prawem zagospodarowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.F.zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dni 15 lutego 2021 r. naruszenia przepisów Prawa budowlanego, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Prawa wodnego, Kodeksu cywilnego, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skabów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Z zarzutów wynikało, że z uwagi na zaprojektowanie przyłączy do wpisanego do rejestru zabytków domu skarżącego, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę przyłączy oraz uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego. Decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zatwierdzać cały projekt budowlany wraz z przyłączami do dziewiętnastu obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego powinno uwzględniać przepisy ustawy o ochronie zabytków. Skarżący podnosił, że zachodnia strona płyty rynku wybudowana jest na całej długości jego budynku aż do granicy działki nr [...]. Ogranicza to możliwość zabudowy, remontowania i prowadzenia prac konserwatorskich domu [...]. Ponadto płyta rynku została zaprojektowana w sposób wadliwy, podczas opadów woda spływa w stronę budynku [...], czyli grunt sąsiedni. Skarżący zarzucił, że inwestycja powoduje zmniejszenie ilości stanowisk postojowych dla samochodów osobowych. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 12 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 771/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na toczące się postępowanie sądowe zainicjowane skargą P.F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 sierpnia 2019 r., znak IR-IV.7721.93.2019.10. Postanowieniem z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 771/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skargę należało oddalić. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, miał obowiązek zbadać czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes prawny w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Jest to bowiem przepis szczególny względem przywołanego art. 28 k.p.a., ograniczając pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja legalna obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zawarta została art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Istotne jest to, że ocena posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...]z [...]września 2017 r. była już przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1002/19, oddalił skargę P.F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 28 sierpnia 2019 r., znak IR-IV.7721.93.2019.10, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r., znak [...], o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z [...]września 2017 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 11 września 2017 r. nie pozostawia wątpliwości, iż przebudowa i modernizacja nawierzchni Rynku w [...] wraz z oświetleniem ulicznym i iluminacyjnym oraz pozostałą infrastrukturą, nie tworzy, na podstawie przepisów odrębnych, żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki [...], należącej do P.F. Oceniono, że skarżącego nie można uznać za stronę postępowania, gdyż projektowana przebudowa nie wpływa na działkę nr [...] w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 912/21 oddalił skargę kasacyjną P.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 listopada 2020 r. Sąd II instancji za zasadne przyjął twierdzenie, że sporna inwestycja nie tworzy ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do skarżącego działki nr ew. [...] zabudowanej budynkiem [...]. Oceniono, że sąd wojewódzki trafnie uznał, iż Wojewoda Wielkopolski zobowiązany był odmówić przyznania skarżącemu statusu strony w sprawie zakończonej kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7000/21; z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 126/20). Kwestia posiadania przez skarżącego statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...]z [...]września 2017 r. została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta przytoczonymi orzeczeniami sądów administracyjnych. Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, nie jest uprawniony do odmiennej oceny tego zagadnienia. Dokonanie odmiennej oceny posiadania przez skarżącego interesu prawnego przez pryzmat art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiłoby naruszenie opisanych przepisów dotyczących prawomocności materialnej orzeczenia sądu administracyjnego. Zaakcentować tylko należy, że wyrażone przez sądy administracyjne stanowisko co do braku interesu prawnego P.F., pozwalającego kwestionować przebudowę i modernizację Rynku w [...], jest – co do zasady - zbieżne z oceną, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Skoro wyłączona została dopuszczalność weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]września 2017 r. ze względu na brak posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, to Wojewoda Wielkopolski słusznie zakończył postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.