VII SA/Wa 750/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. B. i R. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2022 r. nr 215/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" lub "organ") postanowieniem z 3 lutego 2022 r. nr 215/22, po rozpatrzeniu zażalenia A.B. i R.G. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB") z [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmawiające skarżącym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia inwestycji na dz. [...] obręb [...] w [...] do zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący pismem z 15 listopada 2021 r. wystąpili do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia zgodności inwestycji na dz. nr [...] w [...], w odniesieniu do skali i charakteru wybudowanego budynku usługowego, z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. do skali i charakteru budynków jednorodzinnych. W uzasadnieniu wniosku podali, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla ww. działki ustala, że budynki usługowe skalą i charakterem muszą nawiązywać do zabudowy jednorodzinnej. Budynek posadowiony na ww. działce jest budynkiem usługowym, ale ani charakterem ani skalą nie nawiązuje do zabudowy jednorodzinnej. Podnieśli, że właściciel działki prowadzi firmę S., a uciążliwość budynku jest taka jak dla budynku przemysłowego o dużym natężeniu i dużej intensywności. Działalność firmy powoduje bowiem, m.in. hałas, drgania oraz utrudnienia możliwości bezpiecznego przejścia dla pieszych i przejazdu dla samochodów oraz wzmożony ruch ciężarówek i TIR-ów, które powodują jednocześnie nadmierne zanieczyszczenie powietrza. Na koniec skarżący sprecyzowali, że wnoszą o wszczęcie postępowania w sprawie ww. samowoli budowlanej na podstawie art. 61 § 1 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b." PINB postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania, wskazując na brak po stronie skarżących interesu prawnego w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia zauważył, że skarżący są współwłaścicielami dz. nr [...] w [...]. Działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z dz. nr [...], na której posadowiony jest budynek będący przedmiotem ich wniosku i nie znajduje się w strefie oddziaływania tego budynku. PINB zaznaczył, że o tym, kto jest stroną w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 51 P.b. stanowi art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek prawny. Źródłem takiego interesu prawnego jest konkretny przepis prawa materialnego, który przewiduje, że w określonej sprawie indywidualnej organ administracji publicznej ma zdolność do władczego określenia w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnień lub obowiązków w drodze decyzji administracyjnej. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Mając na uwadze powyższe, PINB uznał, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od strony, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Na koniec PINB wskazał, że uciążliwości, na które uskarżają się skarżący, tzw. immisje, tj. m.in. hałas, drgania oraz utrudnienia możliwości bezpiecznego przejścia dla pieszych i przejazdu dla samochodów oraz wzmożony ruch ciężarówek i TIR-ów, które powodują jednocześnie nadmierne zanieczyszczenie powietrza, mogą być zwalczane w drodze powództwa przed sądem powszechnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazali, że pojęcie samowoli budowlanej obejmuje swoim zakresem takie przypadki, jak np. budowa obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w odnośnych przepisach (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), a także zmiana sposobu użytkowania budynku bez wymaganego pozwolenia. Strony postępowania dotyczącego samowoli budowlanej ustalane są na podstawie art. 28 K.p.a. Jakkolwiek w art. 28 ust. 2 P.b. ustawodawca ograniczył krąg podmiotów posiadających przymiot strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to przepis ten ma zastosowanie tylko w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Ponieważ stanowi on lex specialis w stosunku do zasady określonej w art. 28 K.p.a., nie można rozszerzać jego zastosowania na inne postępowania, w tym dotyczące samowoli budowlanej. Jak wskazali skarżący, obszar oddziaływania samowoli budowlanej na gruncie niniejszej sprawy jest znacznie większy niż w przypadku, gdy sposób użytkowania obiektu byłby zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też są oni stroną postępowania, gdyż samowolny sposób użytkowania ogranicza ich prawa jako właścicieli nieruchomości. Skarżący zauważyli także, że sporna inwestycja wykracza poza granicę działki, na której się znajduje, bowiem obiekt budowlany zlokalizowany jest na dwóch działkach, w tym na działce bezpośrednio graniczącej z ich nieruchomością, gdzie znajduje się parking obsługujący ten obiekt, a który wykorzystywany jest również jako powierzchnia magazynowa dla palet, gdzie jeżdżą wózki widłowe, a samochody ciężarowe przyjeżdżają po hurtowy odbiór palet. Tym samym opinia PINB, że działka na której miała miejsce samowola budowlana nie ma oddziaływania na ich nieruchomość jest niezgodna z prawdą. WINB postanowieniem z 3 lutego 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: 1) o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną (w zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny); 2) o charakterze przedmiotowym, który to pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej (podstawa ta zaistnieje, gdy w złożonym do organu podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które nie może zostać załatwione w formie prawnoadministracyjnej); 3) "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. GINB podkreślił, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a P.b. (pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy"). Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", która weszła wżycie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 P.b. umiejscowionym w ww. rozdziale, postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. W ocenie WINB, dodanie powyższego przepisu ustawą zmieniającą przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Skoro zatem znowelizowane przepisy ustawy - Prawo budowlane określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB otrzymując wniosek skarżących z 15 listopada 2021 r. "o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie przywrócenia zgodności inwestycji na działce [...] obręb [...] w [...] w odniesieniu do skali i charakteru wybudowanego budynku usługowego do zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. do skali i charakteru budynków jednorodzinnych", zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżących. Wykluczona przez art. 53a ust. 1 P.b. możliwość wszczęcia postępowania na wniosek osób trzecich (niezależnie od tego czy posiadają one interes prawny, czy też nie) stanowi inną uzasadnioną przyczynę o której mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. W związku z powyższym poruszane przez skarżących zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa mogą być zweryfikowane jedynie w toku postępowania wszczętego z urzędu, zaś argumenty odnoszące się do ich interesu prawnego w tym postępowaniu, pozostają kwestią drugorzędną. Organ nie przesądził, czy skarżącym przysługuje, czy też nie interes prawny w sprawie objętej ich wnioskiem. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na ich wniosek nie przesądza bowiem o braku możliwości jego prowadzenia z urzędu. Kwestia ta pozostaje jednak w gestii organu właściwego w sprawie - PINB, który jest zobowiązany do ustalenia kręgu stron postępowania. Ocena interesu prawnego skarżących na obecnym etapie byłaby przedwczesna i pozostaje bez wpływu na wynik sprawy z uwagi na brzmienie art. 53a ust. 1 P.b. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a jednocześnie niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegający na niezbadaniu okoliczności i niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy samowoli budowlanej, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; b) art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającej na błędnym uznaniu, że skarżący wnioskowali o wszczęcie postępowania na ich wniosek, c) art. 28 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skarżących jako strony postępowania, mimo wykazania interesu prawnego oraz bezpośredniego oddziaływania samowoli budowlanej na ich nieruchomość; d) art. 61 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez PINB i zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, mimo że przepisy prawa szczegółowego w sytuacji samowoli budowlanej bezwzględnie obligują organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania z urzędu; e) art. 61 § 4 K.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania stron o wszczęciu postępowania z urzędu; f) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym, jako stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania; g) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przez WINB, który powołuje się na inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania; h) art. 134 K.p.a. poprzez naruszenie procedury i brak badania, czy skarga pochodzi od strony postępowania, względnie podmiotu na prawach strony; i) art. 138 K.p.a. z uwagi na utrzymanie przez WINB w mocy postanowienia PINB, gdy jest to możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. 2. naruszenie prawa materialnego; a) uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], etap 2 i 3), w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku na dz. 262/46 na niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do skali i charakteru budynku oraz intensywności użytkowania ze skali charakterystycznej dla budynków jednorodzinnych na skalę odpowiadającą budynkom przeznaczonym na działalność hurtową bądź przemysłowych/produkcyjnych; b) art. 53a ust. 1 P.b. poprzez zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej; c) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez niewybudowanie obiektu budowlanego zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i naruszenie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przywołali argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący w piśmie procesowym z 24 maja 2022 r. uzupełnili skargę, zarzucając dodatkowo organom naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez pominięcie zapisu dotyczącego uciążliwości i wydanie przez PINB pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego na terenie dwóch działek, tj. dz. nr [...] i nr [...]; b) art. 3 pkt 20 P.b. poprzez pominięcie tego przepisu na etapie pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie, a także przy rozpatrywaniu wniosku skarżących i zaniechanie uznania ich za stronę postępowania, mimo że należąca do nich nieruchomość leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego tymi decyzjami, bowiem pozwolenie na użytkowanie wydane zostało m.in. na działkę, która graniczy z działką skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. WINB zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "przywrócenia zgodności inwestycji na dz. [...] obręb [...] w [...] do zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Jak wynika jednocześnie z wniosku skarżących o wszczęcie postępowania, żądają oni zbadania zaistniałej na ww. działce samowoli budowlanej, która w ich ocenie jest niezgodna z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w art. 61a § 1 K.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Są to przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Określone w art. 61a § 1 K.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na wstępnym etapie postępowania organ bada kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego żądania. Odmawiając wszczęcia postępowania, organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2020 r. sygn. II OSK 876/20). Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Jak wynika z akt niniejszej sprawy PINB odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z 6 grudnia 2021 r. wskazując na brak po ich stronie interesu prawnego w sprawie, natomiast WINB, utrzymując ww. postanowienie w mocy zauważył, że choć odmowa wszczęcia tego postępowania była prawidłowa, to jednak powinna mieć miejsce z uwagi na przeszkody prawne, jakie wynikają z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Zauważyć należy, że w myśl art. 53a ust. 1 P.b. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten znajduje się w Rozdziale 5a ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym: "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". W rozdziale tym zawarte są regulacje dotyczące samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i innych skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo budowlane. Również art. 72a P.b. stanowi, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Postępowania te z kolei, ogólnie ujmując, związane są z utrzymaniem obiektów budowlanych w stanie zgodnym z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Zarówno art. 53a ust. 1, jak i art. 72a dodany został do ustawy - Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu projektu do tej nowelizacji (IX.121) wskazano, że wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń ustawy - Prawo budowlane wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia ustawy - Prawo budowlane), a nie na wniosek. Niedopuszczalne było zatem wszczęcie na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiektu usytuowanego na dz. [...]. Postępowanie administracyjne w tym wypadku wszczęte mogło być jedynie z urzędu, bądź to na podstawie art. 53a ust. 1 bądź też na podstawie art. 72a P.b. - w zależności od sytuacji faktycznej. Do oceny organu należała potrzeba wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, po ustaleniu określonych okoliczności. Gdyby ewentualnie doszło do wszczęcia postępowania z urzędu, to organ nadzoru budowlanego dopiero wtedy musiałby ustalić krąg stron postępowania, zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii regulacjami prawnymi. Nie miało jednak wpływu na wynik sprawy to, jak sformułowano wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, gdyż to organ nadzoru budowlanego decyduje o tym, czy postępowanie administracyjne w sprawach, o których mowa w art. 53a § 1 i 72a P.b., zostanie wszczęte. W konsekwencji nie mogły odnieść oczekiwanego skutku zarzuty skargi, w zakresie błędnego uznania przez PINB, że nie posiadają oni interesu prawnego we wszczęciu niniejszego postępowania, bowiem, co wskazano powyżej, ich interes prawny nie powinien na tym etapie być badany, zaś art. 61a § 1 K.p.a. został prawidłowo zastosowany, a to z uwagi na to, że postępowanie nie mogło zostać wszczęte z innych przyczyn, a wskazanych przez WINB. Zaskarżone postanowienie było zatem zgodne z prawem, a ocenie Sądu nie podlegały przywołane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, tym bardziej te, które odnosiły się do wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, czy użytkowanie spornego obiektu. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie powinien formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.