VII SA/Wa 745/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J W od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] listopada 2019 r., znak: [...] , umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] października 2018 r. [...] Sp. z o.o. (dalej: "wnioskodawca"), wniósł o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...], zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na działce nr ew. [...] , obręb [...] w rejonie ul. [...] w [...]. W związku z nieprzedłożeniem przez wnioskodawcę dokumentów pozwalających uznać go za uprawnionego do wystąpienia z przedłożonym podaniem, Wojewoda [...] wezwał go do dostarczenia takich dowodów. W odpowiedzi wnioskodawca, przy piśmie z [...] marca 2019 r., przedłożył wydruki z działu [...] KW nr [...] oraz kopię mapy ewidencyjnej podziału działki nr ew. [...], a także złożył dwa egzemplarze wniosku skorygowanego w zakresie działki, której jest właścicielem. Po przeanalizowaniu powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 1999 r., wskazując na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca, zarzucając organowi naruszenie: - art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że stronami postępowania nieważnościowego są tylko te podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, podczas gdy stronami takiego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - art. 8 i art. 11 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, - art. 107 § 3 k.p.a. przez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, - art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. przez zawarcie w decyzji błędnego pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego zastosowanie, pomimo tego, że w niniejszej sprawie nie występuje postępowanie odwoławcze. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania GINB decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, ustala się według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Organ podkreślił również, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Dodatkowo GINB dodał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Równocześnie GINB podniósł, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto wskazał, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest zatem wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Dodał, że tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy GINB podniósł, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta [...]. Swój interes prawny wywodzi zaś z tytułu przysługującego mu prawa własności działki nr ew. [...], położonej w [...] (KW nr [...]- prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...],[...]Wydział Ksiąg Wieczystych), która graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Jednocześnie omawiana działka nr ew. [...] została wydzielona w wyniku podziału działki nr ew. [...], która na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę usytuowana była w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Podział ten wynika z mapy podziału z [...] sierpnia 2003 r., nr[...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], dział [...]. Aktualnie zaś działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną. Organ odwoławczy podkreślił, że ocena legitymacji procesowej wnioskodawcy powinna być dokonana zawsze z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Fakt, że dany podmiot nie był stroną postępowania w określonej dacie, nie skutkuje automatycznie tym, że podmiot ten nie może być stroną w dacie późniejszej. Ocena w tym zakresie każdorazowo wymaga analizy dokonanej w oparciu o całokształt aktualnych okoliczności. Ponadto wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że jakkolwiek w postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to jednak kwestię interesu prawnego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru. W związku z tym, zdaniem GINB to wydzielona z podziału działki nr ew. [...] - działka nr ew. [...], której właścicielem jest wnioskodawca, podlega ocenie pod kątem obszaru oddziaływania spornej inwestycji, co przesądza o uznaniu bądź wykluczeniu uznania za stronę w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...]. W tym kontekście organ II instancji stwierdził, że z analizy projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - rys. nr [...]) z mapą z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] wynika, że sporny budynek inwestycyjny został usytuowany w odległości 4 m od granicy działki należącej do wnioskodawcy o aktualnym nr ew. [...], oraz w odległości 5 m od budynku zlokalizowanego na tej działce. Równocześnie wskazał, że z Projektu Budowlanego (Projekt architektoniczno-budowlany - część opisowa - str. 5-6) wynika, że budynek inwestycyjny ma konstrukcję drewnianą. Ponadto budynek znajdujący się na działce sąsiedniej (o nr ew. [...]) również jest budynkiem o konstrukcji drewnianej, a odległość dzieląca te budynki wynosi jedyne 5 m. Organ odwoławczy podniósł, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, trzeba uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, a także sposób zagospodarowania terenu, znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Ustalenie indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, mając na uwadze treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, pozwala wytyczyć w otoczeniu projektowanego obiektu specjalną strefę, nazwaną przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. W procesie ustalania tego obszaru, chodzi o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, zaś samo stwierdzenie takiej możliwości stanowi już podstawę do uznania właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Stąd też w ocenie GINB zbliżona odległość między budynkami o konstrukcji drewnianej, z uwagi na kwestie bezpieczeństwa pożarowego, ma istotne znaczenie przy ocenie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Przesądza to bowiem o wystąpieniu realnej możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na otoczenie, w tym względem budynku posadowionego na działce nr ew. [...]. W świetle tych ustaleń wnioskodawca jako właściciel działki nr ew. [...] powinien być uznany za stronę w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Przysługuje mu bowiem prawo domagania się weryfikacji czy przy udzieleniu pozwolenia na budowę zostały zachowane przepisy przeciwpożarowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie organ wojewódzki umarzając postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że Wojewoda [...] w decyzji z [...] listopada 2019 r., zawarł błędne pouczenie co do przysługujących środków odwoławczych, wskazując, że na rozstrzygnięcie to przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Wojewody[...]. Sprzeciw od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J W ( dalej: "skarżący"), wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania od organu na jego rzecz. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił obrazę wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. zasady wnikliwości i szybkości postępowania w zakresie nie uchylenia decyzji organu I instancji i nie orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] (zaniechanie wydania decyzji reformatoryjnej). W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że jakkolwiek wywód prawny przedstawiony przez organ odwoławczy jest słuszny, to nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że zachodziła in concreto podstawa do wydania decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że GINB wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnił stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem skarżącego gdyby nawet przyjąć, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, to ze względu na znaczny upływ czasu (19 lat) i swoistą bezczynność wnioskodawcy jako właściciela sąsiedniej nieruchomości, nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności. Wyjaśnił, że skoro bowiem wnioskodawca u jego poprzednicy prawni nie zwrócili uwagi na niekorzystne następstwa zaistniałego stanu niezgodności z prawem, to niewątpliwie nie były i nie są one na tyle dotkliwe, aby po upływie tak długiego czasu zmienić istniejący stan prawny w tej materii. W odpowiedzi na sprzeciw Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest nieuzasadniony. Tytułem wstępu, wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Mocą tego aktu prawnego, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli przez sądy tzw. decyzji kasacyjnych. Znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a., ustawodawca zakreślił z kolei zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, że, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia on jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Podkreślić zatem należy, że spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest zatem władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw, nie ocenia istoty sporu, lecz wyłącznie prawidłowość uchylenia decyzji przez organ odwoławczy celem ponownego zbadania przez organ I instancji. Bada, czy w realiach konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samym doprowadza do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zatem w tym miejscu podkreślić, że obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda uznał, że wnioskodawca, nie posiada statusu strony. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie, wnioskujący, swoje prawa do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dna [...] listopada 1999 r. umotywował tym, że jest następcą prawnym poprzednich właścicieli działki ew. nr [...] (po podziale [...]). W dalszym etapie postępowania, szczegółowa analiza akt sprawy wykazała, że na przedłożonej przez wnioskodawcę mapie uzupełniającej z projektem podziału działki ewid. Nr [...], obr. [...] o nr ewid. [...] wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego [...] sierpnia 2003 r., wskazano, że właścicielem przedmiotowej działki był J S. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że z przedłożonego przez wnioskodawcę wydruku z działu [...] KW nr [...], wynika że wniosek o wpis do księgi wieczystej dz. ew. nr [...] złożono [...] listopada 2003 r. Wpis ten dotyczył działki powstałej na skutek podziału działki ew. nr [...]. Zdaniem Wojewody, z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, nie wynika, by w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Burmistrza Miasta [...], wnioskodawca był właścicielem działki o nr ewid [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Działka ew. nr [...], która powstała wskutek podziału działki [...], nie jest tą samą działką względem której organ I instancji ustalał obszar oddziaływania planowanej inwestycji. GINB po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, wskazał, że aktualnie działka nr ew. [...] , graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną. Znajduje się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji skarżącego. GINB podkreślił powołując się na orzecznictwo, że ocena legitymacji procesowej wnioskodawcy, powinna być dokonywana zawsze z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. To, że dany podmiot nie był stroną postępowania w określonej dacie, nie skutkuje automatycznie tym, że podmiot ten nie może być stroną w dacie późniejszej. Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek w postępowaniu nieważnościowym, organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to jednak kwestię interesu prawnego, należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru. Wynika to z faktu, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny, zaś organ ma obowiązek badać wszystkie przesłanki interesu prawnego i to na każdym etapie postępowania. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle akt sprawy, wnioskodawca posiada legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...]. W ocenie GINB, organ wojewódzki umarzając postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy [...] Sp. z o.o., uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. GINB zwrócił także uwagę na zawarte w rozstrzygnięciu Wojewody błędne pouczenie o środkach odwoławczych. W rozpoznawanej sprawie okolicznością, która zdaniem GINB uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest konieczność ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu, że wnioskodawca jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...]. Ponadto w ocenie GINB, Wojewoda rozpoznając przedmiotową sprawę, powinien ustalić krąg stron niniejszego postępowania w oparciu o aktualny stan prawny wszelkich nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestycyjnej i dopuścić ich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości do udziału w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu stanowisko GINB jest prawidłowe. Spełnione bowiem zostały obie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz uznał że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Choć organ odwoławczy, nie wyartykułował tego wyraźnie, oprócz naruszenia art. 105 k.p.a., organ I instancji naruszył także przepisy w zakresie postępowania wyjaśniającego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie uwzględniając obecnego położenia działki wnioskodawcy w kontekście aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że organ odwoławczy jedynie przedstawił inne merytoryczne stanowisko w sprawie, co nie upoważnia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., wskazać należy, że jeżeli organ odwoławczy stwierdził, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, to powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 74/07, LEX nr 325247). Z kolei konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sprowadza się do konieczności ustalenia kręgu stron postępowania i przeprowadzenia z udziałem tych stron, w tym wnioskodawcy, postępowania pod kątem zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Zakres takiego postępowania, zdecydowanie w ocenie Sądu wykracza poza ramy postępowania dowodowego organu odwoławczego. Podkreślić bowiem należy, że decyzja kasacyjna może zapaść w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W obu przypadkach nie będzie możliwe przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 111/20, LEX nr 2783966 ). Niewątpliwie konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przeprowadzenie bowiem z udziałem prawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania nieważnościowego, doprowadzi do rozstrzygnięcia, czy kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta [...], wydana została jak wskazuje wnioskodawca, z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, nie może zostać pominięta przez organ I instancji przedstawiona przez skarżącego argumentacja, poparta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. , sygn. akt P 46/13, OTK- A 2015/5/62 dotycząca kwestii niemożności stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu. Nie przesądzając o zasadności tej argumentacji w realiach rozpoznawanej sprawy, Sąd podkreśla, że wbrew stanowisku skarżącego, nie może być ona oceniana na obecnym etapie postępowania. Jak już bowiem wskazano, Sąd w ramach kontroli zasadności decyzji kasacyjnych nie ma prawa dokonywać oceny prawidłowości o zastosowania przepisów prawa materialnego. Byłoby to zresztą ze strony Sądu, niedopuszczalną antycypacją rozstrzygnięcia jakie w przyszłości ma wydać organ I instancji. Nie było też możliwe w rozpoznawanej sprawie, tak jak wskazuje skarżący, wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, w której organ odwoławczy orzekłby o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...]. Wymagałoby to bowiem uprzedniego przeprowadzenia z udziałem prawidłowo ustalonego kręgu stron, w tym wnioskodawcy postępowania, pod kątem wskazanej przez wnioskodawcy wady decyzji Burmistrza Miasta [...] określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw, uznając stanowisko w nim wyrażone za nieuzasadnione.