VII SA/Wa 727/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę

Przedmiotem skargi A. G. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019r., znak: [...], uchylające postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i umarzające postępowanie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją ostateczną z [...] listopada 2005r., znak: [...] udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. ul. [...], pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego nr [...] w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...] w S.. Wnioskiem z dnia 28 maja 2019r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], pełnomocnik A. G. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją PINB w S.. Jako postawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. We wniosku powołano się również na przepis art. 150 § 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2019r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...]listopada 2005r. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wskazał, że wnioskodawca powołał przesłanki wznowienia postępowania, odnosząc je do nieprawidłowości w działaniu organu powiatowego. W szczególności podnoszono wadliwość ustaleń obowiązkowej kontroli zakończonej budowy obiektu – protokół z 8 listopada 2005r. W ocenie wnioskodawcy, organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowieniu postępowania był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który wydał decyzję ostateczną. Organ wojewódzki wyjaśnił, że w przypadku, gdy wskazane przyczyny wznowienia odnoszą się do działalności lub zaniechania organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną, następuje dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a. Jednocześnie stwierdził, że brak jest formalnych podstaw do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2005r. Uznał, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 145 § 2 k.p.a., a więc fałszerstwo dowodu lub popełnienie przestępstwa, które należało potwierdzić prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Skarżąca mimo wystosowanego wezwania, nie przedłożyła ani nie podała sygnatury prawomocnego orzeczenia sądu czy innego organu stwierdzające powyższe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, nie posiada zatem czynnej legitymacji procesowej w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją PINB w [...] z [...] listopada 2005r. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła A. G.. Po rozpoznaniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2019r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił oceny organu wojewódzkiego, że zarzuty podnoszone w toku całego postępowania, dotyczące funkcjonowania PINB w [...] zarówno w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie jak i wobec ogólnej działalności organu i jego pracowników, uzasadniają przyjęcie, że przyczyną wznowienia jest działalność organu właściwego do wznowienia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłoby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. Dodał, że jakkolwiek katalog zachowań organu mogących wzbudzać takie wątpliwości jest otwarty, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że słowa "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu" należy interpretować wąsko, w szczególności jako odesłanie do art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Podkreślił, że orzekanie w sprawie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy przyczyną wznowienia, a działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. W każdym razie zastosowanie art. 150 § 2 k.p.a. następuje na zasadzie wyjątku i nie można interpretować rozszerzająco jego przesłanek. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, GINB stwierdził, że ani organ wojewódzki, ani skarżący nie wskazali jakie konkretnie okoliczności i działania organu powiatowego miałyby stanowić podstawę do przeniesienia kompetencji w przedmiocie wznowienia postępowania na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. Taką okolicznością w ocenie organu, nie może być niezadowolenie skarżącej ze sposobu prowadzenia czy załatwienia sprawy. Zarzuty podnoszone przez wnioskodawczynię w toku postępowania nie stanowią w ocenie GINB, podstawy do uznania, że PINB w [...] w analizowanej sprawie może być nieobiektywny. Wobec powyższego GINB stwierdził, że nie miał zastosowania art. 150 § 2 k.p.a., co oznacza, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ wojewódzki zapadło z naruszeniem właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z uwagi na wyłączenie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. może jedynie tę decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Umorzenie postępowania pierwszej instancji (przed organem wojewódzkim) uzasadnione jest jego bezprzedmiotowością, a taka przesłanka zachodzi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. GINB uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. G.o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB w [...] z [...] listopada 2005r., jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Z tego względu uchylił postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wniosła A.G., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia [...] WINB z [...] lipca 2019r. i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że GINB bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, "kreuje inny stan faktyczny" niż wynikający z dokumentów. Skarżąca nie zgadzała się ze stwierdzeniami, że ani organ wojewódzki, ani ona nie wskazali jakie konkretne okoliczności i działania miałyby stanowić podstawę do przeniesienia kompetencji w przedmiocie wznowienia na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. Podniosła, że nie zasługują na uwzględnienie stwierdzenia, że: w sprawie nie ma zastosowania art. 150 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcie podjęte przez organ wojewódzki zapadło z naruszeniem właściwości ( art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.), organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Zdaniem skarżącej wniosek o wznowienie postępowania został złożony do właściwego organu - w związku z treścią art. 150 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wznowienia postępowania i umarzające postępowanie organu I instancji, przy czym umorzenie postępowania nastąpiło wobec uznania, że organ wojewódzki nie był właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2005r. Zaskarżone postanowienie wydano w nadzwyczajnym trybie postępowania, o wznowienia postępowania administracyjnego, którego przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 oraz w art. 145a i 145b k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii wystąpienia wskazanych w przywołanych przepisach przesłanek. Na gruncie rozpatrywanej sprawy przywołać należy regulację dotyczącą trybu wnoszenia i rozpatrywania wniosku o wznowienie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei zgodnie z art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3), na które przysługuje zażalenie (§ 4). Co istotne, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest – zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. – organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Z powyższych przepisów wynika, że wniosek o wznowienie postępowania zawsze składa się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, lecz organem właściwym do jego rozpoznania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Może to być zatem organ I instancji, jeżeli od jego decyzji wydanej w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie, nie złożono skutecznie odwołania lub organ II instancji, jeżeli to on wydał decyzję ostateczną kończącą postępowanie. W rozpoznawanej sprawie, wniosek dotyczył wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2005r. o pozwoleniu na użytkowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu trafnie ocenił, że w rozpatrywanej sprawie to nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] był zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej. Nie zachodziła bowiem sytuacja o jakiej mowa w art. 150 § 2 k.p.a., gdy postępowanie w przedmiocie wznowienia powinno być prowadzone przez organ wyższego stopnia. Podkreślić należy, że zgodnie z tym przepisem organ, który orzekał w postępowaniu w trybie zwykłym w ostatniej instancji traci swoją kompetencję w tej materii na rzecz organu wyższego stopnia, jeżeli to działanie lub zaniechanie tego właśnie organu jest przyczyną wznowienia postępowania. Obowiązek dewolucji z art. 150 § 2 k.p.a. wymaga zaistnienia związku pomiędzy którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania, a działaniem lub zaniechaniem organu wymienionego w § 1 art. 150 k.p.a. W orzecznictwie wyjaśniono, że "przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania" (wyrok NSA z 10.08.2011 r., I OSK 1401/10). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że art. 150 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zostanie wykazane, że organ orzekający w ostatniej instancji w sposób zamierzony wydał decyzję z wadą uzasadniającą wznowienie postępowania. Orzekanie o wznowieniu przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji (decyzja PINB w [...] z [...] listopada 2005r.), z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, 7 wydanie, s 674-675). – (por. postanowienie NSA z 21 października 2020r. sygn.. II OW 67/20). W kontrolowanej sprawie słusznie organ odwoławczy przyjął, że nie wskazano na konkretne okoliczności i działania, które miałyby stanowić podstawę do przeniesienia kompetencji w przedmiocie wznowienia. Zgodzić się należy z organem, że okolicznością tą nie jest niezadowolenie ze sposobu prowadzenia czy załatwienia sprawy. Nie są wystarczające ogólne stwierdzenia zawarte we wniosku o wznowienia jak i pismach skarżącej dotyczące wydania decyzji na podstawie sfałszowanych dowodów, czy wydania decyzji w wyniku przestępstwa, nie poparte żadnymi dowodami. Nie zostały również wskazane okoliczności, które mogłyby świadczyć, że zachowanie PINB w [...] w toku prowadzonego postępowania mogłoby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem celowego stronniczego stanowiska organu przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Tym samym, w ocenie Sądu nie można uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten dotyczy wszystkich organów postępowania, na każdym etapie postępowania, a więc zarówno trybu "zwyczajnego", jak i postępowań nadzwyczajnych o uchylenie, zmianę, stwierdzenie nieważności albo wygaśnięcie decyzji, jaki i o wznowienie postępowania. Zatem w sytuacji gdy do organu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, a organ ten nie był zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. właściwy do jego rozpoznania, to powinien przekazać wniosek do właściwego organu zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Gdy niewłaściwy organ wszczął postępowanie i w jego trakcie ustalił, że jest niewłaściwy to powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Brak właściwości (zarówno rzeczowej, miejscowej, jak i instancyjnej) organu uniemożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (m.in. wyrok NSA z 17 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1119/09, wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2008r., sygn. akt II SA/Kr 710/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 62/13). Rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem przepisów o właściwości byłoby obciążone kwalifikowaną wadą powodującą jego nieważność (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Skoro brak właściwości organu I instancji dostrzegł dopiero organ odwoławczy, to zasadnie uchylił zaskarżony akt i umorzył postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 233/08. Powyższe oznacza, że to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest organem I instancji w postępowaniu wznowieniowym uprawnionym do jego wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.) w sprawie zakończonej decyzją PINB w [...] z [...] listopada 2005r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie). Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznania w postępowaniu uproszczonym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.