VII SA/Wa 719/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Anna Milicka - Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r., poz. 2351, ze zm., dalej: "p.b") po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. znak [...], w przedmiocie nałożenia na Starostę [...] kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z [...] listopada 2021 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, gazową i elektryczną oraz zewnętrzną instalacją gazową na działce nr ew. [...] obręb geodezyjny L., gmina C. - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 5.000 zł. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po rozpatrzeniu ponaglenia J. M. (dalej: "inwestor") na bezczynność Starosty [...], Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2021 r., stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 15 grudnia 2021 r. Dalej Starosta [...] pismem z 29 listopada 2021 r. poinformował o zakończeniu przedmiotowego postępowania decyzją z [...] listopada 2021 r. oraz przedstawił wyjaśnienia w tej sprawie. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. znak [...], nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 6.000 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z [...] listopada 2021 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, gazową i elektryczną oraz zewnętrzną instalacją gazową na działce nr ew. [...] obręb geodezyjny L., gmina C. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] wniósł Starosta [...]. W wyniku jego rozpatrzenia GINB uchylił postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 5.000 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ formalnych czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Poprzez wprowadzenie w art. 35 ust. 6 p.b. instytucji dyscyplinującej organy administracji architektoniczno-budowlanej, ustawodawca dąży do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez te organy oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. GINB wyjaśnił, iż w świetle z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z kolei art. 35 ust. 8 p.b. określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W odniesieniu do zarzutów organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. GINB podkreślił również, że termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Wyjaśnił ponadto, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 p.b. Organ odwoławczy dokonując oceny działań podejmowanych przez Starostę [...] zauważył, że pierwsza czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z 27 października 2021 r. - Starosta [...] podjął dopiero w 76 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę [...] ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę [...] przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. W wyniku przeprowadzonej analizy akt sprawy, GINB stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w analizowanym przypadku trwało 105 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., 28 dni (tj. okres od 27 października 2021 r. do 24 listopada 2021 r.) w związku z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków materialnych oraz 2 dni wynikających z przesunięcia terminu z soboty na poniedziałek (105 - 65 - 28 - 2 = 10), należy uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do 10 - dniowego przekroczenia terminu, a nie, jak ustalił Wojewoda [...] 12 - dniowego. W rezultacie 10 - dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. 2. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...], wnosząc o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2022 r. jak i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. Skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie art. 35 ust. 6 p.b. z uwagi na pominięcie przywołanych art. 35 ust. 8 p.b. przyczyn niezależnych od organu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu administracji architektoniczno - budowlanej, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie było ono również skutkiem lekceważenia przez organ obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem m. in. rekordowego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę. Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym (spowodowanym m. in. absencją pracowników przebywających na kwarantannie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się koronawirusa oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka/przedszkola/szkoły) spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. 3. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] lutego 2022 r. o charakterze reformatoryjnym - uchylające postanowienie organu I instancji i orzekające co do istoty poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za nieuzasadnioną zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, orzeczenie to nie narusza prawa. Poprzedzone zostało poczynieniem prawidłowych i wyczerpujących ustaleń. Opiera się nadto na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. Jednocześnie uznał, że oceny tej nie zmieniają zarzuty skargi. 2. Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonego (i poprzedzającego go) postanowienia stanowi art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Zważyć więc należy, że zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przy czym, w myśl art. 35 ust. 8 p.b., do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Nałożony w przytoczonym przepisie obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nadto, określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym czasie. Zatem, wniosek złożony w tym przedmiocie powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika: z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnych działań organu powodujących przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się cyt. powyżej art. 35 ust. 8 p.b. Przy czym, do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Okres niezawinionej zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę, stanowi natomiast czas od dnia nałożenia obowiązku uzupełnienia jego braków na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., do momentu upływu wyznaczonego terminu na ich uzupełnienie albo wcześniejszego ich uzupełnienia. Wskazana regulacja prawna dotycząca nałożenia kary finansowej za nieterminowe wydanie decyzji ma charakter kompletny. Stosunek administracyjnoprawny pomiędzy inwestorem wnioskującym o wydanie pozwolenia na budowę a organem właściwym do wydania takiego pozwolenia (starostą), jest stosunkiem pomiędzy podmiotem niepodporządkowanym administracyjnie a organem administracji publicznej należącym do aparatu państwowego. Natomiast stosunek pomiędzy organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę (starostą) a organem wyższego stopnia (wojewodą), jest stosunkiem wynikającym z hierarchicznej budowy organów administracji publicznej, jest stosunkiem wewnętrznym o charakterze nadzorczym i wzajemne relacje pomiędzy tymi organami wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 17 k.p.a.) albo z przepisów o charakterze ustrojowym (ustawy szczególne), w tym przypadku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Wszystkie powyżej przedstawione argumenty przemawiają więc za tym, że stanowiąc przepisy art. 35 ust. 6, 7 i 8 p.b., w sprawach wymierzania kary pieniężnej organowi za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę, z uwagi na charakter tego postępowania, ustawodawca chciał stworzyć odrębną od k.p.a. regulację prawną. 3. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny. Słusznie orzekł o konieczności zastosowania ww. art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Słusznie też stwierdził, że kara orzeczona w I instancji wymaga "zmniejszenia". Zasadnie organy przyjęły, że wniosek J. M. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 12 sierpnia 2021 r. Dopiero po upływie 76 dni bo 27 października 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie tego samego dnia wydał postanowienie wzywające inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej, która została uzupełniona w dniu 24 listopada 2021 r. Inwestor w dniu 21 października 2021 r. skierował do organu I instancji ponaglenie, które zostało w dniu 28 października 2021 r. przekazane do Wojewody [...]. Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Zatem słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w analizowanym przypadku trwało 105 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., 28 dni (tj. okres od 27 października 2021 r. do 24 listopada 2021 r.) w związku z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków materialnych oraz 2 dni wynikających z przesunięcia terminu z soboty na poniedziałek (105 - 65 – 28 - 2 = 10), należy uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do 10 - dniowego przekroczenia terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie 10 - dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. 4. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej: "KoronawirusU"), która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU terminów prawnoadministracyjnych (zarówno materialnych - art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych - art. 15zzs ust. 1) na - pierwotnie - okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie z art. 15zzs ust 10 ppkt 2 organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs KoronawirusU zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 15 zzt KoronawirusU, przepisów statuujących ww. wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych. Ocena spełnienia tych przesłanek wyłączających wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu wskazanych w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminów miała wynikać z każdorazowej oceny charakteru danej sprawy oraz biegnących w związku z tą sprawą terminów, tj. czy rzeczywiście są one (lub były) związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązuje on w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. [...] W konsekwencji należy wskazać, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs KoronawirusU miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (zob. A. Jaskułowska, adw. Mariusz Rypina, prof. dr hab. Marek Wierzbowski w: Zmiany w KPA i PPSA wynikające z regulacji COVID-19 Komentarz red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Warszawa 2020, s. 13 i 14). Ponownie więc przypomnienia wymaga, że wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę został złożony w dniu 12 sierpnia 2021 r., tak więc Starosta [...] nie może skutecznie powołać się na regulacje powyższej opisane jako usprawiedliwienie dla zwłoki w wydaniu decyzji. 5. Okoliczności związane natomiast z prawidłowym funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę czy też problemy kadrowe jako przyczyny pozaprawne nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu jako argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. 6. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.