VII SA/Wa 699/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W., Ł. Ł. i Z. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Ł. Ł., Z. Ł. i J. W. (dalej "skarżący") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") z [...] listopada 2018 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...] ") z [...] czerwca 2018 r., nr [...] . Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Na skutek pisma skarżącego Z. Ł. z 23 marca 2018 r. skierowanego do PINB w [...] , organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] , gmina [...] . W piśmie tym zarzucono bowiem właścicielom wskazanej działki, że zlokalizowali dom mieszkalny w odległości od działki skarżących mniejszej niż dopuszczalna, a także że dopuścili się odstępstw od projektu budowlanego w zakresie wymiarów budynku. Dodatkowo inny obiekt budowlany zrealizowany przez właścicieli działki nr ewid. [...] znajduje się w części na działce nr ewid. [...] , której współwłaścicielami są skarżący. W dniu 10 maja 2018 roku organ przeprowadził oględziny na miejscu wykonania robót budowlanych, podczas których ustalił, że na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji murowanej, częściowo podpiwniczony, parterowy, dach jednospadowy, kryty blachą falistą. Na działce znajdują się również: budynek gospodarczy oraz gołębnik i dwa garaże. Budowa budynku mieszkalnego nie została zakończona, choć według oświadczenia właścicieli budynek ten jest użytkowany od 1995 r. Dokonano również pomiarów ww. działki wraz z zabudową. Ponadto współwłaścicielka przedmiotowych nieruchomości okazała inspektorom nadzoru budowlanego pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego wydane w dniu 18 lipca 1989 r. przez Naczelnika Gminy [...] . Analiza zgromadzonych dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] , w tym projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego ujawniła również, że budynek mieszkaniowy jednorodzinny został zlokalizowany w innym miejscu niż przewidywał to projekt zagospodarowania działki, tzn. został przesunięty w kierunku południowym oraz skręcony o kilka stopni, tj. ustawiony nierównolegle w stosunku do granicy z działką nr ewid. [...] . Stwierdzono też, że odległość budynku od wskazanej działki sąsiedniej była liczona do ogrodzenia działki nr ewid. [...] , a nie do granicy oznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu. W przedstawionym stanie rzeczy PINB w [...] wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. dwa orzeczenia przewidziane w przepisach prawa budowlanego, a mianowicie: a) postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej "pr.bud.") nakazał wstrzymać roboty budowlane dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 18 lipca 1989 r. i projekcie budowlanym; b) decyzją nr [...] nałożył na współwłaścicieli działki nr ewid. [...] (inwestorów) obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...] , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowalnych w terminie do 31 stycznia 2019 r. Organ stwierdził, że doszło do istotnych odstępstw od projektu zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę. W zakresie charakterystycznych parametrów budynku zwiększono powierzchnię zabudowy, przy czym wymiary budynku zwiększyły się o 1,82% w przypadku szerokości oraz o 1,1% w przypadku długości budynku. Odległość od zachodniej granicy działki nr ewid. [...] zmieniła się z planowanej 4,10 m na 5,0 m, a odległość od granicy wschodniej z 3,0 m na 2,0 m. Przesunięcie budynku w kierunku południowym wynosi ok. 6,0 m. Dodatkowo od strony zachodniej dobudowano ganek o wymiarach 1,5 x 2,73 m. Stwierdzono też wykonanie dwóch otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku, które nie były przewidziane w projekcie budowlanym. Ponadto PINB w [...] wskazał, że najważniejszym aspektem jest brak ważnego pozwolenia na budowę, ponieważ oryginalne pozwolenie wygasło po upływie 3 lat od dnia przerwania robót budowlanych. Z przedstawionych względów organ nakazał przygotowanie i przedłożenie organowi projektu budowlanego zamiennego z naniesieniem wszystkich zmian, do których doszło w trakcie budowy, a także ze wskazaniem robót mających dostosować budynek do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami. 3. W dniu 28 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżących złożył odwołanie od decyzji PINB w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r., a równocześnie tego samego dnia odwołanie złożył sam Z. Ł. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. [...] WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołań. 4. W dniu [...] września 2018 r. skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli do [...] WINB wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdzili, że przedmiotowa decyzja z [...] czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności w rażącym stopniu naruszony został art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud., a także w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 2002 r."). Zdaniem skarżących budynek będący przedmiotem postępowania, znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Wynika to zarówno z materiałów zgromadzonych w ramach postępowania prowadzonego przez PINB w [...] , jak i z opinii geodezyjnej biegłego sądowego z zakresu geodezji sporządzonej na potrzeby toczącego się pomiędzy stronami postępowania cywilnego w przedmiocie zasiedzenia działki nr ewid. [...] . W takim stanie rzeczy, zdaniem skarżących, nałożenie przez organ na inwestorów obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego w sytuacji, gdy niemożliwa jest legalizacja przedmiotowego budynku, stanowi rażące naruszenie prawa. 5. Odnosząc się do wniosku skarżących M. M., współwłaścicielka działki nr ewid. [...] , stwierdziła w piśmie z 5 listopada 2018 r., że informacje wskazane we wniosku przez pełnomocnika skarżących są błędne i że wszystkie odległości ścian budynku od granic działki inwestycyjnej wynoszą co najmniej 4 m, z wyjątkiem zachodniej strony budynku, gdzie odległość od granicy z działką nr ewid. [...] jest mniejsza niż 3 m. Uczestniczka postępowania wyjaśniła również, że okna w ścianie wschodniej zostały wykonane po uzyskaniu zgody J. B., właścicielki działki nr ewid. [...] . Zgoda została ujawniona w protokole sporządzonym podczas wizji lokalnej przeprowadzonej przez przedstawicieli PINB w [...] . Z tych względów uczestniczka postępowania uznała wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji za bezzasadny i bezpodstawny. 6. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących [...] WINB wydał decyzję z [...] listopada 2018 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Decyzja [...] WINB została wydana na podstawie art. 156, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku skarżących organ wyjaśnił przede wszystkim, że wbrew skarżącym, do oceny zgodności z prawem budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] nie stosujemy przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., gdyż pozwolenie na budowę zostało wydane w roku 1989. Stosujemy natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 1980 r."). Ten ostatni akt obowiązywał bowiem w chwili wydania pozwolenia na budowę właścicielom działki nr ewid. [...]. Należy przy tym podkreślić, że oba wskazane akty normatywne nieco inaczej regulują lokalizację budynków względem granicy z działką sąsiednią. Rozporządzenie z 1980 r. (w § 12 ust. 1) - podobnie jak przepisy obecnie obowiązujące - przewidywało, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych i inne wymienione w przepisie powinny być budowane w odległości nie mniej niż 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r. wprowadzono jednak wyjątek od powyższej zasady. W przypadku, gdy na sąsiedniej działce istnieje już zabudowa w odległości ponad 4 m od granicy działki, odległości określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r. mogą ulec zmniejszeniu, pod warunkiem jednak zachowania odległości 8 m między budynkiem istniejącym a projektowanym. Przepis ten wszak ma zastosowanie wprost do przypadków, w których obie sąsiadujące działki są zabudowane. Tymczasem działka nr ewid. [...], z którą od strony wschodniej graniczy działka nr ewid. [...], jest niezabudowana. [...] WINB podkreślił, że w rozporządzeniu z 1980 r. nie ma przepisu, który bezpośrednio rozstrzygałby o możliwości usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 4 m, jeśli nieruchomość sąsiednia jest niezabudowana. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych nie można ustalić w pełni jednolitego stanowiska w tej kwestii. Uzasadnienia powoływanych orzeczeń pozwalają jednak przyjąć że takie wyjątkowe rozwiązanie jest dopuszczalne i w związku z tym nie można podzielić opinii skarżących o rażącym naruszeniu przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji stwierdził też, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono spełnienia inne przesłanki nieważności decyzji niż określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Natomiast stwierdzone odstąpienia inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego powinny być uznane za istotne w rozumieniu art. 36a pr.bud. W tej sytuacji PINB w [...] miał obowiązek zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w zw. z art. 51 ust. 4 pr.bud. 7. Od decyzji [...] WINB skarżący złożyli odwołanie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie istnieją podstawy do o stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie istnienie takich okoliczności jest bezsporne. Zdaniem skarżących istotne odstępstwa od projektu budowlanego nie mogą być ignorowane przez organy nadzoru budowlanego, a dopuszczenie takiej praktyki oznacza naruszenie prawa przez organ. W takich okolicznościach całkowicie niezasadne było nakładanie na właścicieli działki nr ewid. [...] obowiązku przygotowania zamiennego projektu budowlanego. 8. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB z [...] listopada 2018 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. GINB stwierdził, że konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze – do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz drugie – nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Zdaniem GINB powiatowy organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem, dopóki nie zostanie sporządzony projekt budowlany zamienny. Co więcej, opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, będzie obowiązkiem projektanta o odpowiednich uprawnieniach zawodowych. Dopiero takie rozwiązanie zapewni prawidłowość projektu. GINB podkreślił też, że w zakresie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego określa jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu swobodę sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien natomiast uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Do właściwego organu będzie należeć sprawdzenie zgodności projektu zamiennego z treścią art. 35 ust. 1 pr.bud. mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić [...] WINB, że dopuścił rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. przez PINB w [...]. Trzeba bowiem mieć na względzie okoliczność, że przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...] dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny oraz zbadany stan prawny należało stwierdzić, że badana decyzja PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadną z innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. 9. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Ł. Ł., Z. Ł. i J. W. Skarżący zarzucili decyzji organu drugiej instancji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud. oraz w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1095 ze zm.) poprzez bezpodstawne nałożenie na uczestników postępowania obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego zamiast innych obowiązków wynikających z bezprawności działania inwestorów. Przyjęte rozstrzygnięcie pozostanie zresztą bez wpływu na stan sprawy, ponieważ legalizacja przedmiotowego budynku jest niemożliwa. Przesądza o tym jego usytuowanie budynku mieszkalnego względem granic działki inwestycyjnej. Jednocześnie organy pierwszej i drugiej instancji nie zobowiązały inwestorów do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, chociaż takie rozwiązanie było najmocniej uzasadnione w realiach sprawy. 10. Odpowiadając w dniu [...] kwietnia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 11. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. 12. W rozpatrywanej sprawie kluczową zasadą prawa, którą Sąd powinien się kierować, jest związanie sądu administracyjnego granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na wniosek skarżących z dnia 7 września 2018 r. podstawowym pytaniem, na które Sąd odpowiadał było rozstrzygnięcie, czy w postępowaniu prowadzonym przez PINB w [...] i zakończonym decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. doszło do rażącego naruszenia prawa lub zaistnienia innej okoliczności, która w świetle art. 156 § 1 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Rozpatrując sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji sąd administracyjny musiał więc wziąć pod uwagę następujące zasady postępowanie. Po pierwsze postępowanie w przedmiocie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności usuwa bowiem określony wadliwy akt z obrotu prawnego. Z tego powodu postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Nie stanowi ono bowiem po prostu kolejnej tury postępowania odwoławczego, organ nie bada ponownie wszystkich okoliczności sprawy, ani nie prowadzi postępowania dowodowego w zwykłym trybie. Organ administracji, a podobnie również sąd administracyjny, ma obowiązek i kompetencję tylko do sprawdzenia, czy zaistniała którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jako przesłanka nieważności. Ocenia się działanie organu, a nie działania adresata wydanej decyzji. W realiach rozpatrywanej sprawy nie mają więc znaczenia takie okoliczności, jak zakres odstąpienia przez inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego, dopóki nie można wykazać, że zaakceptowanie określonego odstąpienia nie prowadzi do rażącego naruszenia prawa przez organ. Analogicznie, w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym nałożenia obowiązku przygotowania zamiennego projektu budowlanego nie rozważa się prawidłowości wyznaczenia granic nieruchomości, ani żadnych innych działań adresata decyzji podjętych po podjęciu już kwestionowanej decyzji. Po drugie, gdy zawęzimy listę przesłanek nieważności do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) to należy brać pod uwagą zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. W związku z tym niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16). Komentując krótko kryteria rażącego naruszenia prawa Sąd wyjaśnia, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu), a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga szczegółowej wykładni prawa. Jest to odwołanie się do zakorzenionej w europejskiej kulturze prawnej, choć nie bezdyskusyjnej, zasady że "tego co jasne nie interpretuje się". Oznacza to jednak, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności, jeśli podstawą orzeczenia nieważności miałoby być naruszenie przepisu prawa, co do wykładni którego istnieją wątpliwości, rozbieżności lub spory interpretacyjne. Drugą konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności jest jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony. Tę okoliczność możemy pominąć, gdyż nie ma ona pierwszoplanowego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to tylko takie skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, co do których występuje silne i uzasadnione przekonanie, że nie można tolerować ani ignorować efektów wydania określonej decyzji przez organy praworządnego państwa. Takimi kryteriami kierowały się w rozpatrywanej sprawie zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organy obu instancji przyjęły że w sprawie nałożenia na inwestorów obowiązku przygotowania i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd po przeprowadzeniu własnej analizy akt sprawy w pełni podziela stanowisko obu organów i przedstawione przez nie szczegółowe argumenty. 13. Omawiając kolejno zarzuty sformułowane przez skarżących Sąd stwierdza, że nie można uznać zaakceptowania przez PINB w [...] sposobu faktycznego usytuowania budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] za rażąco naruszające prawo. Wynika to z następujących przesłanek: a) PINB w [...] prawidłowo ustalił, że w przypadku budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] doszło do odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego w 1989 r. i że w związku z tym należało zastosować art. 36a pr.bud. Nie wszystkie odstępstwa okazały się istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pr.bud., ale część z nich niewątpliwie miała taki charakter. Stąd też PINB w [...] był upoważniony do podjęcia decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2018 r.; b) prawidłowo PINB w [...] zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Przepis ten bowiem odnosi się właśnie do robót budowlanych, których następstwem były istotne odstąpienia od projektu budowlanego. Prawidłowo również organ powiatowy zastosował tylko pierwszy składnik kompetencji nadzorczych: nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego. Taki obowiązek przewiduje właśnie powołany przepis; c) zasadnie również PINB w [...] nie nałożył na inwestorów drugiego z obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. – obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Wskazany przepis wyraźnie stanowi, że ów drugi obowiązek nakłada się "w razie potrzeby". Organ takich potrzeb nie stwierdził, a nikt innych ich nie zgłaszał. Przede wszystkim jednak PINB w [...] uznał, że w rozpatrywanej sprawie jest zbyt dożo wątpliwości, zarówno odnoszących się do granic działki inwestycyjnej, jak i innych działek (np. toczący się spór o nabycie przez inwestorów własności działki nr ewid. [...] , przebieg granicy z działką [...]). Należało zresztą dokonać wnikliwej inwentaryzacji inwestycji i przygotować projekt zamienny. Taki projekt zamienny jest działaniem, które zdaniem Sądu spełnia tzw. test proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. – pozwala obywatelowi, tu: inwestorom, decydować o tym, jak ma wyglądać obiekt budowlany (budynek mieszkalny), realizowany na nieruchomości gruntowej do nich należącej. Organ administracji nie narzuca obywatelowi ostatecznych rozwiązań, nakazuje mu tylko poddać się procedurze legalizacyjnej na podstawie art. 50 i 51 pr.bud. Poza tym projekt budowlany zamienny musi być przygotowywany przez profesjonalnego projektanta, który ponosi odpowiedzialność prawną za świadczone usługi. Dlatego rozstrzygnięcie, które przyjął PINB w [...] było w okolicznościach faktycznych sprawy najbardziej racjonalnym i zgodnym z prawem aktem administracyjnym; d) decyzja wydana przez PINB w [...] była również zgodna się z wypracowanymi przez orzecznictwo sądów administracyjnych zasadami postępowania w przypadku naruszenia przez obywateli przepisów prawa budowlanego. Wielokrotnie się podkreśla, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego obciążonego wadami prawnymi powinien być zawsze ostatnim rozwiązaniem (ultima ratio), po które sięga organ nadzoru budowlanego. Drastyczne działania organu powinny być podejmowane dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że inne rozwiązania techniczno-organizacyjne mniej ograniczające prawa obywatela nie są już dostępne (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15). e) PINB w [...] nie odniósł się w kwestionowanej decyzji z [...] czerwca 2018 r. do kwestii naruszenia przepisów o warunkach technicznych budynków, zwłaszcza w zakresie odległości między budynkiem a granicą działki. Nie ma wszakże podstaw, aby uznać, że jest to naruszenie prawa, a zwłaszcza rażące naruszenie prawa. Jak wskazano na początku części prawnej uzasadnienia rażące naruszenie można stwierdzić, gdy przepisy będące podstawą kwestionowanej decyzji lub innego aktu są jednoznaczne i nie wymagają bardziej złożonej wykładni. Tymczasem art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. jest na tyle ogólny, że nie można powiedzieć aby nie mogły pojawiać się wątpliwości lub nawet spory. Nawet przepisy techniczne prawa budowlanego, np. przepisy rozporządzeń z 1980 i 2002 r., wyznaczają określone odległości w metrach, też nie przesądzają w sposób absolutny i bezdyskusyjny o sposobie prowadzenia przez organ postepowania legalizacyjnego. Możliwe jest bowiem wystąpienie do odpowiedniego organu z wnioskiem o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 pr.bud.). W systemie prawa obowiązywały lub nadal obowiązują przepisy przewidujące wyjątki od bezwzględnego obowiązku spełnienia warunków dotyczących odległości od granic. W tym stanie rzeczy nawet przyjęcie, że pominięcie problemu odległości stanowiło naruszenie przez PINB w [...] przepisów postępowania (np. art. 8 k.p.a. lub 107 § 1 i § 3 k.p.a.), to z uwagi na potrzebę wykładni przepisów, w tym wykładni językowej, systemowej obejmującej przepisy ustawowe oraz przepisy Konstytucji R.P., a także wykładni funkcjonalnej, nie można uznać, że takie naruszenie prawa przez organ powiatowy było rażące; f) wracając do kwestii wyjątków od obowiązków wynikających z przepisów technicznych, Sąd uważa, że zasadnie oceniono odległości między istniejącym budynkiem mieszkalnym a granicami działki nr ewid. [...]. Odległości te należy badać na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ("rozporządzenia z 1980 r."), a nie powoływanego przez skarżących obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("rozporządzenia z 2002 r."). Chociaż w obu rozporządzeniach przyjęto ogólną zasadę, że minimalna odległość budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi w ścianie powinna wynosić 4 m, to jednak rozporządzenie z 1980 r. zawierało szczególny wyjątek, nie występujący już w rozporządzeniu z 2002 r. Wyjątek przewidziany w § 12 ust. 2 okazał się kluczowy dla sprawy. Pozwalał on znaleźć normę prawną mogącą być podstawą rozstrzygnięcia, czy uznanie przez PINB w [...], że jedynie dwumetrowa odległość między istniejącym budynkiem mieszkalnym a granicą działki sąsiedniej nie jest okolicznością uniemożliwiającą zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a pr.bud. Nieuwzględnienie żądań skarżących wyrażanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] oraz w odwołaniu od decyzji [...] WINB jako organu pierwszej instancji było dopuszczalne i zasadne. Tak samo Sąd ocenił stanowisko GINB jako organu drugiej instancji. 14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, a także zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne ustalone w sprawie nieprawidłowości zaistniałych w związku z budową budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. orzeczona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.