VII SA/Wa 681/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w W na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę

Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako "organ" lub "Prezydent") zarządzeniem z 3 lutego 2022 r. nr 138/2022 w § 1 włączył do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] karty adresowe zabytków nieruchomych wymienionych w części A załącznika do zarządzenia, w którym to załączniku w pkt 14 ujęto Kino [...] (współczesna nazwa obiektu Ośrodek [...]) przy ul. T. [...] w W.. Jak wskazał organ w Karcie adresowej zabytku, budynek otworzony został w dniu 22 lipca 1951 r. i pełnił funkcję przyzakładowego kina i domu kultury Zakładów [...] Od 1968 r. budynek był również siedzibą Muzeum Zakładów [...]. W obiekcie mieściła się pierwotnie największa sala widowiskowa W. (1000 miejsc), którą w latach 60-tych XX w. przebudowano (po przebudowie mieściła 600 miejsc). W latach 90-tych XX w. nieznacznie zmieniono układ części holu, dodając ścianki działowe. W obiekcie odbywały się liczne spektakle, koncerty i widowiska o znaczeniu krajowym. W budynku działał m.in. Janusz Kofta, Aleksander Bardini, karierę rozpoczynał zespół Maanam i Perfect, czy Alicja Majewska. Obiekt związany był również z działaniami Komitetu Obrony Robotników oraz Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Region M.. Organ opisał dalej wygląd budynku i wskazał, że w jego ocenie nosi on wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Zauważył, że stan zachowania obiektu jest dobry, wymaga on jedynie przeprowadzenia zachowawczego remontu. W tej sytuacji w postulatach dotyczących konserwacji wskazano na konieczność przeprowadzenia prac remontowych elewacji wraz z przywróceniem jej oryginalnej kolorystyki. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe zarządzenie, A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca"), wniosła o stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie w części dotyczącej włączenia do gminnej ewidencji zabytków nieruchomych Karty adresowej Kina [...], zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.z", poprzez przyjęcie, że budynek pn. "Ośrodek kultury [...]" wypełnia znamiona definicji zabytku oraz wymaga objęcia ochroną zabytkową, właściwą dla formy gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy nie posiada on określonych w definicji zabytku wartości, jak również zachowanie tych wartości nie jest uzasadnione interesem społecznym; 2) art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 u.o.z. poprzez ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków bez dokonania właściwej analizy jego wartości zabytkowych, podczas gdy obowiązek ten wynika z prawa materialnego dopuszczającego włączenie do gminnej ewidencji zabytków tylko obiektu zabytkowego, jak i obowiązek ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego gwarantującej obywatelom prawo do rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia, jak również bez przeprowadzenia porozumienia z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w pełnym zakresie, 3) art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", poprzez włączenie karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków bez osiągnięcia porozumienia z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co do najpilniejszych postulatów konserwatorskich, podczas gdy obiekt wymaga przeprowadzenia prac konserwatorskich, a przepis ten wyraźnie stanowi o takim obowiązku przed włączeniem karty do rejestru. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy budynek nie spełnia definicji zabytku określonej w art. 3 pkt 1 u.o.z. Mimo tego, że organ wskazał aż trzy jego wartości (tj. historyczną, artystyczną i naukową), to zostały one określone na tak ogólnym i niewyróżniającym się poziomie, że nie mogą przesądzać o objęciu budynku ochroną zabytkową w formie gminnej ewidencji zabytków. Jako wartość historyczną budynku przywołano jego autentyzm, przez który rozumie się stopień zachowania oryginalnej substancji. Skarżąca zauważyła, że budynek uległ kilku modernizacjom, co nie może świadczyć o jego autentyzmie. Przy tym zmiany wnętrza budynku były na tyle silnie ingerujące, że nie potwierdzają jego autentyzmu. Organ nie podjął jednak odpowiednich kroków, by tę kwestię dostatecznie wyjaśnić. Następnie organ wskazał jako wartość rolę kulturotwórczą, co również nie znalazło szerszego uzasadnienia. Każdy bowiem obiekt, w którym odbywają się wydarzenia o charakterze kulturalnym może posiadać wartość kulturotwórczą, ale nie oznacza to, że każdy taki obiekt wymaga objęcia go ochroną zabytkową. Ochroną zabytkową, równoznaczną z ograniczeniem praw właścicielskich, powinny być objęte jedynie takie obiekty, które wyróżniają się daną wartością w stopniu ponadprzeciętnym i jednocześnie zasługują na taką ochronę z uwagi na interes społeczny. W obszarze wartości artystycznych organ skoncentrował się na elewacji budynku, którą, w jego ocenie, cechuje modernizm, różnorodność form i opracowania detalu architektonicznego. Powyższe jest o tyle wątpliwe, że w tej samej karcie adresowej zabytku organ postuluje przeprowadzenie prac remontowych elewacji wraz z jej przywróceniem do oryginalnej kolorystyki. Podobnie organ nie wykazał, by przypisany wnętrzu budynku socrealistyczny wystrój wymagał zachowania z uwagi na interes społeczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym zarządzeniu oraz Karcie adresowej zabytku. Wskazał również na brak legitymacji czynnej skarżącej z uwagi na to, że nie jest ona aż do teraz użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem nieruchomości budynkowej z uwagi na brak wpisu prawa użytkowania wieczystego skarżącej do księgi wieczystej mającego w tym przypadku charakter konstytutywny. Legitymacja nie wynika zaś z zawartej umowy o przeniesienie prawa użytkowania wieczystego, lecz musi mieć charakter obiektywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie Sąd uznał za konieczne odniesienie się do zarzutu braku po stronie skarżącej legitymacji czynnej do zainicjowania postępowania przed Sądem. Zgodzić się należy z organem, że wpis w księdze wieczystej ma charakter konstytutywny zarówno dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jak i dla jego przeniesienia. W orzecznictwie dominuje pogląd, że skoro art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) o nabyciu prawa wieczystego użytkowania wraz z obowiązkowym wpisem do księgi wieczystej, uzależnia przeniesienie prawa od wpisu w księdze wieczystej, to czyni wpis przesłanką powstania prawa, a więc nabycie prawa następuje dopiero z chwilą wpisu. W orzecznictwie ujmuje się to w ten sposób, że wskutek zawarcia umowy nabywcy przysługują wszystkie uprawnienia wynikające z samej umowy o ustanowieniu prawa, z wyjątkiem jednak samego prawa (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV CK 272/03, niepubl. oraz wyroki Sądu Najwyższego: z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt III CSK 319/13 i z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II CSK 167/14, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi jednak wątpliwości, że skarżąca wykazała swój interes prawny w sprawie, bowiem w toku postępowania sądowego (tj. w dniu 19 maja 2022 r.) została wpisana do księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty zabudowanej nieruchomości przy ul. Traktorzystów 14 w Warszawie. W tej sytuacji skarżąca wykazała, że ma interes prawny w kwestionowaniu zarządzenia Prezydenta, o jakim mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej budynkiem będącym przedmiotem postępowania, który to budynek stanowi jej własność. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych, polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty adresowej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1950/12, LEX nr 1413428). Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z definicji tej wynika, że o zabytku możemy mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne. Przy czym stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga dokonania ustaleń w tym zakresie. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych - im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana poprzez ustalenie, czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna postrzegalny przez odbiorcę. Wartość naukowa jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Charakter klauzuli generalnej ma kategoria interesu społecznego, która podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1985/17; LEX nr 2514216). Zdaniem Sądu, zaistnienie wszystkich powyższych wartości zostało w niniejszej sprawie wykazane. Przedmiotowy obiekt został wpisany do gminnej ewidencji zabytków na podstawie karty adresowej, zawierającej zdjęcie budynku, opis jego historii wyglądu i wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Organ rozpoznał i wskazał fakty stanowiące o wartościach zabytkowych obiektu leżących na kilku płaszczyznach. Przywołał, że obiekt ma historię o istotnym wymiarze społecznym, związaną z samą Warszawą, ale również w wielu aspektach z całym krajem. Budynek został bowiem oddany do użytku w dniu 22 lipca 1951 r. jako siedziba kina i domu kultury Zakładów Mechanicznych URSUS. Od 1968 r. mieścił również muzeum tych zakładów. W obiekcie mieściła się największa pierwotnie sala widowiskowa, w której odbyły się liczne wydarzenia kulturalne o randze ponad krajowej, z udziałem uznanych artystów (J. Kofta, A. Bardini, A. Majewska). Na scenie Domu Kultury karierę zaczynały kultowe zespoły muzyczne - Perfect i Maanam. Na historię obiektu składa się również działanie Komitetu Obrony Robotników oraz Komisji Zakładowej Solidarność Region M.. Co istotne, w aktach sprawy znajdują się wycinki z gazet traktujące zarówno o historii powstania Kina [...], ale też o jego postrzeganiu przez społeczeństwo w okresie powstania – ubogaceniu kulturalnym i artystycznym. Organ w dostateczny sposób wyjaśnił również, że przedmiotowy budynek posiada wartości artystyczne. Należy mieć tu na uwadze wystrój architektoniczny (detal, układ otworów okiennych i podziały elewacji), którym nawiązuje do modernistycznej architektury przemysłowej sąsiadujących zakładów Ursus. Z kolei wnętrza pomieszczeń o charakterze reprezentacyjnym mają wystrój socrealistyczny. Całość stanowi ważne świadectwo minionej epoki. Dlatego zasadnie obiektowi przypisano zarówno wartości historyczne, takie jak jego autentyzm, jak i rolę kulturotwórczą. W sprawie dostatecznie wykazano przy tym, wbrew zarzutom skargi, że bryła i elewacja budynku, a także wystrój większości pomieszczeń reprezentacyjnych mają pierwotną formę i nie zmieniły tego dokonane na długiej przestrzeni funkcjonowania obiektu, ograniczone przekształcenia. Powyższe potwierdzają też znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia budynku zarówno z czasu jego powstania, jak i wykonane współcześnie. Obiekt ma także wartości naukowe, bowiem stanowi przykład obiektu użyteczności publicznej początków lat 50-tych XX w. powstającego w pobliżu wielkich zakładów przemysłowych charakterystycznych dla powojennej epoki socjalizmu. Znajduje się w nim jedna z pierwszych i największych sal widowiskowych powojennej Warszawy. Obiekt jest w dobrym stanie zachowania i wymaga jedynie zachowawczego remontu. Do akt załączono przy tym liczne zdjęcia obrazujące zarówno bryłę budynku, detale architektoniczne jego elewacji, jak i jego pomieszczeń i wystroju wnętrz. Powyższe, w ocenie Sądu, dowodzi o wartości zabytkowej nieruchomości. Wpis do ewidencji nie był zatem arbitralny, bowiem dokonano w sposób szczegółowy zbadania wartości zabytkowych nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Wartość zabytkowa obiektu objętego wpisem do ewidencji jest też udokumentowana. W konsekwencji wykazano spełnienie przez obiekt kryteriów, określonych w ustawowej definicji zabytku. Kwestia wykazania interesu społecznego przemawiającego za wpisaniem ww. obiektu zabytkowego do ewidencji stanowi natomiast pochodną ustalenia, czy posiada on wartość zabytkową. Przy stwierdzeniu, że obiekt posiada taką wartość, interes społeczny należy rozumieć jako potrzebę zachowania dziedzictwa kulturowego w postaci budynku dla przyszłych pokoleń. Takie rozumienie wykazania interesu społecznego potwierdzone zostało w stanowisku wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2498/19 (LEX nr 3037190). Zauważyć dodatkowo należy, że organ dokonujący wpisu zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie ma prawnego obowiązku poprzedzenia takiej czynności ekspertyzą lub opinią biegłego. Z § 10 rozporządzenia nie wynika obowiązek zawarcia w karcie ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru uzasadnienia wpisu, zaś wzór karty ewidencyjnej nawet nie posiada takiej rubryki. Jedynie, zgodnie z § 18c rozporządzenia, ewentualne dokumenty dotyczące zabytku uzasadniające treść w karcie adresowej zabytku rubryki "czas powstania" oraz rubryki "historia, opis i wartość" gromadzi się w sposób zapewniający ich kompletność i ochronę przed nieuprawnionym dostępem. Sąd zauważa przy tym, że bez wpływu na ocenę wpisu przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków pozostają podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z kwestią bezpieczeństwa budynku, tj. wydanymi decyzjami, w których stwierdzono nieprawidłowości i zagrożenia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Podobnie na ocenę te nie może mieć wpływu wskazywana przez skarżącą okoliczność wygasającej z końcem 2022 r. umowy najmu budynku przez Ośrodek Kultury [...], która zdaniem skarżącej ma ją nakłonić do przedłużenia tej umowy. W niniejszym postępowaniu kluczowe było bowiem, czy budynek posiada wartości zabytkowe w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. To zaś, jak wykazano powyżej, zostało wykazane. W tej sytuacji jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez zaskarżone zarządzenie (w kwestionowanej przez skarżącą części) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. przez przyjęcie, że budynek odpowiada legalnej definicji zabytku, a zachowanie jego wartości leży w interesie społecznym oraz art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 u.o.z. poprzez ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków bez dokonania właściwej analizy wartości zabytkowych. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut skargi, dotyczący nieprawidłowego uzgodnienia wpisu budynku do gminnej ewidencji zabytków z organem ochrony zabytków. Artykuł 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. nie precyzuje w jaki sposób i w jakiej formie ma dojść do porozumienia prezydenta z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zatem, w ocenie Sądu, wystarczające jest współdziałanie przeprowadzone w niniejszej sprawie, polegające na wystosowaniu przez Prezydenta pisma z 6 lipca 2021 r., w którym zwrócił się on do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu gminnej ewidencji zabytków, a organ konserwatorski pozytywnie odniósł się do tego projektu pismem z 31 sierpnia 2021 r. Konserwator nie przedstawił bowiem zastrzeżeń co do kształtu i zawartości karty adresowej zabytku przedstawionej do zaopiniowania, w której wymieniono jednocześnie postulaty dotyczące konserwacji przedmiotowego budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 713/15, LEX nr 2205388). Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zaakceptował zatem nie tylko włączenie przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy, lecz również zaakceptował treść karty adresowej, w tym najpilniejsze postulaty konserwatorskie, składając podpis (w formie elektronicznej) na karcie adresowej. Karta adresowa obiektu wskazuje bowiem te postulaty (to jest przeprowadzenie zachowawczego remontu elewacji, przywrócenie jej oryginalnej kolorystyki). W konsekwencji nietrafny jest także zarzut naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia. Organ ponadto, zgodnie z § 18b rozporządzenia, poinformował dotychczasowego użytkownika wieczystego nieruchomości o osiągniętym z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków porozumieniu i o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy (por. pismo z 14 września 2021 r.), zaś niezwłocznie po wydaniu zaskarżonego zarządzenia, pismem z 4 lutego 2022 r. przekazał mu kartę adresową zabytku. Użytkownik wieczysty w toku postępowania nie wnosił do powyższych działań żadnych zastrzeżeń. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego zarządzenia i wskazują na bezzasadność skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.