VII SA/Wa 679/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes Wód Polskich", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu po rozpatrzeniu odwołania J. C., uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW", organ I instancji") z [...] września 2020 r., znak: [...], odmawiającej uwzględnienia żądania naprawienia drogi dojazdowej, odbudowy dwóch zniszczonych "mostów", naprawienia zniszczonych "kanałów" i zabezpieczenia przed dalszą dewastacją na działce nr [...] w m. [...], gm. [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., zobowiązał - (w trybie art. 64 ust. 1a i ust. 2a Prawa wodnego) Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej: "GDDKiA’’, "skarżąca"), będącą użytkownikiem pozwoleń wodnoprawnych związanych z budową i eksploatacją autostrady A[...], udzielonych decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] października 2009 r., znak: [...] - do udrożnienia i umocnienia rowu koło [...], rowu [...] oraz rowu powstałego z połączenia tych rowów, w tym także z rowem nr 1 oraz wykonania dwóch przepustów, w tym jednego poniżej połączenia z rowem nr 1 i jednego powyżej połączenia z ww. rowem, na działce nr [...] (powinno być [...]), stanowiącej własność J. C., w terminie do 30 czerwca 2019 r. GDDKiA Oddział w [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do braku podstaw do nałożenia na stronę wskazanych obowiązków, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą marszałkowie utracili kompetencje organów właściwych do udzielenia pozwolenia wodnoprawego, natomiast zgodnie z art. 525 ust. 1 tej ustawy zniesiono Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej będącego organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez marszałków województw. Zgodnie z art. 397 ust. 3 pkt 1 tej ustawy kompetencje organu właściwego w sprawie zgód wodnoprawnych w tym zakresie przejął właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Stosownie natomiast do przepisów art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., jest Prezes Wód Polskich, w tych sprawach w których organem wyższego stopnia był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W związku z powyższym, odwołanie GDDKiA z 22 stycznia 2018 r., wraz z aktami sprawy, zostało przekazane przez Dyrektora RZGW w [...] do Prezesa Wód Polskich. Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Prezes Wód Polskich uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że art. 64 ust. 1a Prawa wodnego z 2001 r. dotyczy ustalenia w drodze decyzji podziału kosztów utrzymywania urządzeń wodnych między podmiotem odnoszącym korzyści z danego urządzenia wodnego a właścicielem tego urządzenia, które dokonuje się na wniosek właściciela tego urządzenia wodnego. Natomiast z akt sprawy wynika, że J. C. w piśmie z 11 maja 2017 r., zażądał naprawienia szkód, poprzez wykonanie określonych prac, co mogło sugerować, iż domagał się przeprowadzenia postępowania w trybie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r., mogącego skutkować zmianą pozwolenia wodnoprawnego udzielonego GDDKiA Oddział w [...] decyzją z [...] października 2009 r., w zakresie obowiązków, poprzez przykładowo nałożenie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia. Prezes Wód Polskich podniósł, że w pierwszej kolejności organ I instancji jest zobowiązany do dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania i rzeczywistych intencji J. C. Dyrektor RZGW ponownie rozpatrując sprawę wezwał J. C. do przedłożenia wypisu i wyrysu z rejestru gruntów dla jego działki oraz pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych. J. C. żądane dokumenty przedłożył. Organ I instancji wezwał również GDDKiA do złożenia wyjaśnień, poprzez udzielenie informacji czy w pobliżu działki J. C. wprowadzane są wody opadowe z autostrady oraz ewentualnego przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego na ich wprowadzanie oraz operatu wodnoprawnego. Z uwagi na brak odpowiedzi, Dyrektor RZGW, pismem z 25 maja 2020 r., zwrócił się ponownie do skarżącej o powyższe informacje. Pismem z 15 czerwca 2020 r. GDDKiA Oddział w [...] poinformował, że "korespondencja w przedmiotowej sprawie jest prowadzona od 2016 r. i nie poczuwa się do odpowiedzialności za zaistniały stan urządzeń zlokalizowanych na działce nr [...]. Do pisma dołączył pozwolenie wodnoprawne i operat (w formie elektronicznej) oraz kopię korespondencji. Dyrektor RZGW Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z [...] września 2020 r. odmówił uwzględnienia żądania J. C.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz ustaleń dokonanych podczas wizji w terenie przeprowadzonej w listopadzie 2019 r. przez pracowników Nadzoru Wodnego w [...] PGW WP z udziałem J. C. wynika, że przez działkę nr [...] przebiegają dwa rowy melioracyjne, których stan techniczny ocenia się jako zły, również stan dwóch przepustów zlokalizowanych na przedmiotowych rowach oceniono jako zły. Wyjaśnił, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do obowiązków jego właściciela. W toku postępowania odwołujący nie złożył stosownego wniosku o ustalenie i podział kosztów utrzymania rowów melioracyjnych zlokalizowanych na jego działce oraz nie przedstawił dowodów potwierdzających poniesione koszty na utrzymanie rowów, ani propozycji podziału kosztów jego utrzymania pomiędzy zainteresowane strony. Wobec powyższego nałożenie na GDDKiA Oddział w [...] obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania ww. rowów byłoby bezpodstawne. Dyrektor RZGW stwierdził, że ze zgromadzonych dokumentów w sprawie nie wynika wprost, iż do powstania przedmiotowych szkód doszło w wyniku realizacji pozwoleń wodnoprawych udzielonych GDDKiA. Dodatkowo organ I instancji podniósł, że skarżący - na podstawie art. 188 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - może wystąpić z wnioskiem o ustalenie podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych, ze wskazaniem propozycji podziału tych kosztów oraz określeniem zakresu odnoszonych korzyści. J. C. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie orzeczenia zgodnie z jego wnioskiem lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku i nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które to zaniechanie polegało na nie przeprowadzeniu w toku postępowania dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, który to dowód pozwoliłby na zweryfikowanie w jaki sposób doszło do uszkodzenia wskazywanego przez skarżącą mienia i czy GDDKiA, poprzez zmianę stosunków wodnych doprowadziła do tych uszkodzeń, a w konsekwencji nie przyjęcie w sprawie za okoliczność bezsporną, że na skutek wybudowania autostrady A[...] i jej eksploatacji doszło do naruszenia stosunków wodnych, które spowodowały szkodliwe oddziaływanie m.in. na działkę będącą własnością skarżącego, którego efektem były wymienione przez skarżącego szkody; 2) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego z 2001 r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do okoliczności stanu sprawy, tj.: – brak przyjęcia, że na skutek wybudowania autostrady A[...] w miejscowości A[...] doszło do naruszenia stosunków wodnych w ww. obrębie, co powoduje szkodliwe oddziaływanie m.in. na działkę będącą własnością skarżącego, którego efektem były wymienione przez skarżącego szkody; – brak nałożenia na GDDKiA obowiązku przywrócenia na nieruchomości skarżącego stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; b) art. 77 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcie iż skarżący odpowiada za stan urządzeń melioracyjnych na jego nieruchomości, w sytuacji gdy urządzenia te zostały zniszczone na skutek naruszenia stosunków wodnych przez GDDKiA, co powoduje, że na GDDKiA ciążą obowiązki wynikające z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Ponadto J. C., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw "hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych", w celu wykazania czy GDDKiA doprowadziła do naruszenia stosunków wodnych przy budowie autostrady A[...] i jej późniejszej eksploatacji, które to naruszenie spowodowało szkodliwe oddziaływanie m.in. na działkę odwołującego i w efekcie powstały wskazane przez niego szkody. Prezes Wód Polskich (wydając zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie z [...] marca 2021 r., nr [...]) wskazał, że pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w jego poprzedniej decyzji z [...] grudnia 2019 r., nr [...], organ I instancji nie zwrócił się do J. C. o doprecyzowanie jego żądania, tym samym uchylił się od ustalenia zakresu wniosku odwołującego. Zamiast tego, Dyrektor RZGW zwrócił się do skarżącego o przedłożenie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych znajdujących się na jego działce. Organ odwoławczy stwierdził, że J. C. żąda naprawienia szkód, nie podziału kosztów utrzymania przedmiotowych urządzeń wodnych. Również w protokole z oględzin z 18 października 2017 r., ponowił swoje żądanie naprawienia szkód. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, nie jest zrozumiałe dalsze prowadzanie przez organ I instancji postępowania na podstawie art. 64 Prawa wodnego z 2001 r., tym bardziej, iż powyższa okoliczność była jedną z podstaw uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. przez organ odwoławczy. Następnie Prezes Wód Polskich zauważył, że skarżący zwrócił się o wykonanie opinii biegłego, co niejako potwierdza, że postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r., który mówi o tym, iż w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ w drodze decyzji może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie m.in. obowiązek wykonania ekspertyzy. Zaś ust. 2 ww. artykułu stanowi, iż na podstawie wykonanej ekspertyzy organ może zmienić pozwolenie wodnoprawne ograniczając zakres korzystania z wód lub w zakresie obowiązków wymienionych w art. 128 ust. 1 i 3, czyli przykładowo nakazać wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że o tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się bowiem jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru pisma, treści zarzutów, czy też treści żądania, organ obowiązany jest z własnej inicjatywy przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy domniemywana treść pisma jest zgodna z wolą osoby, od której ono pochodzi i w tym celu powinien wezwać stronę o wyjaśnienie i sprecyzowanie stanowiska. Prezes Wód Polskich uznał za zasadny zarzut, dotyczący naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Stwierdził, że nie może odnieść się do protokołu z wizji w terenie przeprowadzonej w listopadzie 2019 r. (przez pracowników Nadzoru Wodnego w [...] PGW WP) gdyż, mimo że to było obowiązkiem organu, Dyrektor RZG w [...] nie dołączył go do akt sprawy, które przekazał wraz z odwołaniem Prezesowi Wód Polskich. Organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor RZGP, ponownie rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności zwróci się do odwołującego o doprecyzowanie żądania z 11 maja 2017 r. oraz wypowie się czy sprawa nie powinna być prowadzona na podstawie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. W przypadku prowadzenia postępowania na podstawie ww. artykułu, organ I instancji powinien przeanalizować, zasadność nałożenia na zakład obowiązku wykonania ekspertyzy, która rozstrzygnie, czy powstałe szkody na działce J. C. są wynikiem pozwolenia udzielonego GDDKiA Oddział w [...], czy przyczyną jest nienależyte utrzymywanie urządzeń wodnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, wyjaśnił, że poprzez pojęcie stanu wody na gruncie rozumie się co do zasady kierunek i natężenie odpływu wody (bądź ścieków) na gruncie. Zdaniem organu, poprzez zmianę stanu wody na gruncie należałoby rozumieć taką zmianę, której skutkiem jest np. zmiana kierunku, czy też intensywności spływu wód z terenu działki. Zgodnie z orzecznictwem spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego (obecnie art. 234 Prawa wodnego z 2017 r.), takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Zatem zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu. W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, nie mamy do czynienia ze zmianą stanu wody na gruncie. Organem właściwym w sprawach zmiany stanu wody na gruncie jest wójt, burmistrz lub prezydent. W konsekwencji, Prezes Wód Polskich, powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2021 r., uchylił decyzję w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w [...] - działający przez GDDKiA Oddział w [...] - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 65 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., poprzez niepoprzedzone jakimkolwiek postępowaniem dowodowym zakwalifikowanie przez organ odwoławczy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jako sprawy o "naruszenie interesów osób trzecich lub zmianę sposobu użytkowania wód (...) przez zakład posiadający pozwolenie" (w rozumieniu art. 133 Prawa wodnego z 2001 r.) i wykluczenie zakwalifikowania tej sprawy - przynajmniej częściowego - jako sprawy o "naruszenie stanu wód" (w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego z 2001 r.) przez właścicieli terenów zielonych przyległych do działki [...] w m. [...], gm. [...], należącej do J. C. - co skutkować powinno jej przekazaniem do organu właściwego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Strona skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie sposób pominąć również tej możliwości, że szkody na działce [...] w m. [...], gm. [...], spowodowane są przez zmiany stanu wody przez właścicieli przyległych terenów zielonych. Zasadnym jest więc w pierwszej kolejności zbadanie kwestii naruszenie stosunków wodnych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. przez właściwego wójta (pod kątem ewentualnej zmiany stanu wody przez właścicieli przyległych terenów zielonych). Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli we właściwym postępowaniu wykazane zostanie, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych i jeżeli okoliczności sprawy będą wskazywać na możliwość "naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód (...) przez zakład posiadający pozwolenie" - można rozważyć prowadzenie postępowania na podstawie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. w celu ustalenia, czy szkody na działce [...] w m. [...], gm. [...] są wynikiem pozwolenia udzielonego GDDKiA Oddział w [...], czy też ich przyczyną jest nienależyte utrzymywanie urządzeń wodnych (rowów, przepustów) przez właściciela nieruchomości. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw, Prezes Wód Polskich podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest zasadny. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei, w art. 64e p.p.s.a. ustawodawca sprecyzował zakres kontroli sądowej takiej decyzji wskazując, iż Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Mając to na uwadze Sąd zauważa, iż kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ II zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, gdyż przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że odesłanie sprawy przez Prezesa Wód Polskich do organu I instancji nastąpiło z uwagi na konieczność jednoznacznego zakreślenia przedmiotu postępowania, na co wskazywał organ odwoławczy w swojej pierwszej decyzji kasacyjnej. Następnie w zależności od sformułowanego żądania przez wnioskodawcę organ odwoławczy nakazał Dyrektorowi RZGW ocenę i jednoznaczne wypowiedzenie się co do podstawy prawnej w oparciu, o które będzie prowadzone postępowanie, zalecając aby w pierwszej kolejności ocenił zasadność zastosowania art. 133 Prawa wodnego Następnie podniósł, że w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie ww. artykułu, organ I instancji powinien przeanalizować, zasadność nałożenia na zakład obowiązku wykonania ekspertyzy, która rozstrzygnie, czy powstałe szkody na działce J. C. są wynikiem pozwolenia udzielonego GDDKiA Oddział w [...], czy przyczyną jest nienależyte utrzymywanie urządzeń wodnych. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że na tym etapie sprawy materiał dokumentacyjny nie pozwala na jednoznaczna ocenę, że są podstawy do stwierdzenia, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, o której mowa w art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Zresztą również skarżąca w sprzeciwie nie zajęła jednoznacznego stanowiska (z powołaniem się na akta sprawy) co do trybu w jakim powinno być prowadzone postępowanie. Wskazała na możliwość (czyli sama nie jest pewna), że szkody na działce [...] w m. [...], gm. [...], spowodowane są przez zmiany stanu wody przez właścicieli przyległych terenów zielonych. W jej ocenie zasadnym jest w pierwszej kolejności zbadanie kwestii naruszenie stosunków wodnych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Prawa wodnego. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że sformułowanie organu odwoławczego "w niniejszej sprawie, nie mamy do czynienia ze zmianą stanu wody na gruncie. Organem właściwym w sprawach zmiany stanu wody na gruncie jest wójt, burmistrz lub prezydent.", w kontekście wcześniejszej uwagi, że organowi odwoławczemu nie przekazano protokołu kontroli z wizji w terenie z listopada 2019 r. – nie wyklucza prowadzenia postępowania (w określonym zakresie) także w tym trybie (art. 29). Dał również temu wyraz sam organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw. Ustalenie jednak trybu postępowania (uwzględniając żądanie wnioskodawcy oraz zgromadzony materiał dokumentacyjny, w tym ewentualne opinie, ekspertyzy), należy do organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Prezesa Wód Polskich prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.