VII SA/Wa 678/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J P na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ II instancji), po rozpoznaniu zażalenia J P (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] o podjęciu zawieszonego z urzędu postępowania – stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J P pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, z wyłączeniem przyłączy, przy ul. [...] we [...] (dz. Nr [...], obręb [...]). Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. II SA/Wr 463/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na powyższą decyzję. Od wyroku została wniesiona skarga kasacyjna. W dniu [...] lutego 2017 r. do Wojewody wpłynął wniosek "[...]" sp. z o.o. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Wojewoda wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] maja 2016 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] zawiesił na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie wznowieniowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 463/16. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1289/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2017 r. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J P pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący podnosząc, że w sprawie toczy się jeszcze jedno postepowanie sądowoadministracyjne wywołane wniesieniem przez niego skargi na postanowienie GINB w przedmiocie wznowienia postępowania. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia GINB wyjaśnił, że skoro z art. 103 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, to a contrario należy przyjąć, że nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, gdyż skutek takiego postanowienia jest taki, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego GINB podniósł, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W świetle powyższego za uzasadnione zdaniem organu II instancji należy uznać wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. W skardze na postanowienie GINB skarżący zarzucił naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. poprzez uznanie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego z urzędu postępowania mimo, że postanowienie takie mieści się w pojęciu "postanowień w sprawie zawieszenia", co potwierdza uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn.. akt I OPS 4/00 i w związku z czym powinno na nie służyć zażalenie. Wobec tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłącza dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, zatem prawidłowo wykładając treść art. 103 § 1 k.p.a. oraz uwzględniając krytyczne stanowisko doktryny w zakresie odmiennych interpretacji tej normy po nowelizacji dokonanej w 2011 r., należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zażalenia złożonego niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie, z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Skarga okazała się niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zgodne z treścią art. 101 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać na granice niniejszej sprawy, które wyznaczają zakres kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na interpretacje podatkowe. Przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia i tylko jego prawidłowość może być przedmiotem kontroli sądowej. Sąd nie może wypowiadać się, co do zasadności zawieszenia bądź podjęcia postępowania, ani też co do innych kryteriów oceny prawidłowości postanowienia Wojewody z dnia [...] października 2019 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Niedopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia zażaleniem determinuje brak możliwości badania na tym etapie postępowania zarzutów dotyczących jego prawidłowości. Przechodząc do merytorycznej oceny postanowienia oraz podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. trzeba stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. O ile w przypadku decyzji zasadą jest ich zaskarżalność odwołaniem (art. 127 § 1 k.p.a.), to odmiennie kształtuje się kwestia zaskarżalności postanowień. Art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Już sama wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że – a contrario – zażalenie nie przysługuje na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia oraz podjęcia postępowania. Taki sam wynik osiągniemy dokonując wykładni historycznej tego przepisu. Został on bowiem z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Przed tą nowelizacją przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Zmiana treści omawianej regulacji dokonana 9 lat temu miała na celu precyzyjne rozróżnienie "zawieszenia" oraz "podjęcia" postępowania, a także ich odmowy. Z czterech możliwych kombinacji postanowień (zawieszenie, odmowa zawieszenia, podjęcie, odmowa podjęcia) zaskarżalne zażaleniem są tylko te wprost wskazane w treści art. 101 § 3 k.p.a. czyli zawieszenie i odmowa podjęcia. Pogląd ten jest również powszechnie uznawany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem są orzeczenia powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odmienna interpretacja zmiany wprowadzonej do art. 101 § 3 k.p.a. (takiej zdaje się oczekiwać skarżący), utrzymująca poprzedzające jej wejście w życie rozumienie pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" w szerokim znaczeniu, tak jak wynikało to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. czyniłaby zbędną. Prowadziłaby bowiem do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy w szczególności, przy wykładni funkcjonalnej ww. przepisu, której nie można dokonywać bez uwzględnienia jego wykładni historycznej. W literaturze wskazuje się, że wykładnia historyczna nawiązuje do koncepcji racjonalnego prawodawcy, opierając się na założeniu, że każdej zmianie tekstu prawnego przyświecały określone motywy, z których podstawowym jest zmiana prawa. Zakłada się, że zmiana przepisów ma swoje racjonalne uzasadnienie a odtworzenie tych motywów następuje poprzez wskazanie kierunków zmian regulacji prawnej (por. B. Brzeziński "Podstawy wykładni prawa podatkowego", wyd. z 2008 r.). Skarżący został prawidłowo pouczony przez Wojewodę, że na postanowienie z dnia [...] października 2019 r. zażalenie nie przysługuje, co nie zmienia faktu, że może on kwestionować to postanowienie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.