VII SA/Wa 646/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. K. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu odwołania W. K. z dnia [...] grudnia 2018 r. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu W. K. pozwolenia na zabudowę tarasu na drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid.: [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że Prezydent W. decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Panu W. K. pozwolenia na zabudowę tarasu na drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid.: [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. W dniu 15 czerwca 2012 r. został wydany przez organ pierwszej instancji dziennik budowy nr [...], dotyczący ww. pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W dniu 27 sierpnia 2018 r. wpłynęło do organu administracji architektoniczno-budowlanej pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], o rozważenie stwierdzenia wygaśnięcia w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na zabudowie tarasu na drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Prezydent W. zawiadomieniem z dnia 25 września 2018 r., poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia, w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, ww. decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz o prawie zgłaszania wniosków i zastrzeżeń. W dniu 18 października 2018 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo Pana W. K. dot. kwestii realizowanej inwestycji i braku wypełnienia dziennika budowy z powodu śmierci kierownika budowy, a dniu 24 października 2018 r. uzupełnienie powyższego pisma z dnia 18 października 2018 r. wraz z notatkami kierownika budowy. Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu W. K. pozwolenia na zabudowę tarasu na drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid.: [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., w ustawowym terminie, wniósł Pan W. K.. Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie wskazał, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organ odwoławczy, pomijając ocenę trafności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji stwierdzając wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazał, że jak wynika z informacji zawartych w piśmie Inwestora z dnia 24 października 2018 r. i z dołączonych dokumentów oraz notatek, funkcję kierownika budowy pełnił w 2014 r. inż. T. F.. Z dołączonego do akt sprawy kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu, wynika, że Pan T. F. zmarł w dniu 14 czerwca 2014 r.Z akt sprawy wynika, że kierownictwo budowy nie zostało powierzone drugiej osobie. Od daty śmieci kierownika budowy, tj. 14 czerwca 2014 r. do chwili obecnej upłynęło cztery lata. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania argumentów strony, że roboty zostały rozpoczęte, to jednak budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata., albowiem po śmierci dotychczasowego kierownika budowy nikt inny nie przejął tej funkcji i roboty budowlane nie mogły być kontynuowane. Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji. Skargę na tę decyzję złożył W. K.. Wskazał w niej, że przedmiotowa decyzja organu II instancji została podjęta z naruszeniem art.37 ust. 1 ustawy z dnia 7.VII.1994r. Prawo budowlane, a także art.7, art.7a, §1, art.8, art.9, art.10 §1, art. 11, art.75, art.77 §1, art.78 §1, art.80, art.81a §1 i art.156 §1 pkt.2, 5 i 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych norm prawnych i niewłaściwe ich zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż niniejsza sprawa dotyczy wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przesłanki wygaszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a więc pozbawienia inwestora aktu administracyjnego umożliwiającego mu rozpoczęcie bądź kontynuowanie budowy, ma swoją szczególną regulację w Prawie budowlanym. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W postępowaniu tym istotne jest zatem ustalenie, czy zaszła któraś z przesłanek wskazujących, iż w nieprzerwanym okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja budowlana stała się ostateczna inwestor nie rozpoczął budowy bądź też w okresie 3 lat od dnia, w którym przerwał budowę prowadzoną na jej podstawie nie podejmował dalszej aktywności budowlanej. Organ I instancji przyjął, że inwestor nie rozpoczął robót budowlanych w okresie 3 lat od dnia kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Ustalenie powyższe poczynił w związku z brakiem wpisów w dzienniku budowy. Stanowisko to oczywiście nie jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jakkolwiek powołany przepis posługuje się określeniem "urzędowy dokument", to należy zaznaczyć, że dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie spełnia on bowiem jednego z podstawowych warunków określonych w art. 76 k.p.a. - nie jest sporządzany przez organ państwowy (art. 76 § 1), ani przez jednostkę organizacyjną lub podmiot wskazany w art. 76 § 2 k.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 260/12. Niepublikowany). Dziennik budowy nie ma więc mocy dowodowej dokumentu urzędowego (nie stanowi dowodu tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone). Dokonanie w nim wpisu o podjęciu określonych robót budowalnych, bądź też jak w przedmiotowej sprawie, brak jakichkolwiek wpisów nie przesądza czy i w jakim zakresie rozpoczęto roboty budowlane stanowiące realizację zamierzenia inwestycyjnego objętego udzielonym pozwoleniem na budowę. Dziennik budowy jest dokumentem prywatnym. Jego wiarygodność podlega zatem ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w oparciu o zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Skarżący przedstawił dowody świadczące o tym, że roboty budowlane były prowadzone. W związku z tym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji bez oceny zgromadzonych w sprawie dowodów należało uznać za co najmniej przedwczesne. Odnosząc się do argumentacji organu II instancji, który przyjął, że przerwa w robotach budowlanych trwała powyżej trzech lat należy wskazać, że stanowisko to nie zostało oparte na pełnej i prawidłowej ocenie materiału dowodowego. Organ przyjął bowiem, że roboty budowlane były prowadzone tylko do momentu śmierci kierownika budowy. Należy w związku z tym wskazać, że z odręcznych notatek tegoż kierownika wynika, iż do marca 2014 r. trwały wyłącznie prace rozbiórkowe. Natomiast z protokołu oględzin sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia 1.09.2017 r. wynika, że realizacja zabudowy przedmiotowego tarasu, objęta pozwoleniem na budowę została w znacznej mierze zrealizowana. Oznacza to niewątpliwie, że pomimo śmierci kierownika budowy roboty były dalej realizowane. Mogą świadczyć o tym również złożone do akt sprawy faktury za materiały budowlane. Nie do obrony jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że roboty budowlane objęte udzielonym pozwoleniem na budowę zostały wstrzymane na czas od śmierci kierownika budowy do chwili orzekania przez organ II instancji. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, w związku z czym sprawa nie została należycie rozpatrzona i oceniona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji nieprawidłowe i co najmniej przedwczesne zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.