VII SA/Wa 643/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę

I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], nakazującej Gminie P. rozbiórkę przepustu pod drogą gminną - dz. nr ewid. [...], przy zjeździe na działkę nr ewid. [...], w miejscowości P., gm. P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB podał, że w dniu 20 marca 2015 r. do PINB w P. wpłynęło pismo W. G. stanowiące w części wniosek o "przeprowadzenie kontroli dotyczącej przepustu wody powierzchniowej, pod drogą asfaltową, przy zjeździe z tej drogi na moją posesję P. nr [...]", w piśmie tym wnioskodawczyni wskazała, że "przepust został zamontowany podczas przebudowy drogi asfaltowej. Od tamtego czasu moje grunty są stale zalewane wodami powierzchniowymi przepływającymi przez przepust z sąsiednich terenów (...)". W czasie kontroli w dniu 14 maja 2015 r. organ powiatowy ustalił, że w drodze gminnej, w odległości ok. 50 m na południe od zjazdu na działkę nr ewid. [...] zlokalizowany jest przepust 0 400, ustalił również, iż "Przepust ten zapewnia regulację stosunków wodnych pomiędzy terenami przyległymi do południowej i północnej krawędzi drogi. Pas drogowy na tym odcinku wynosi 6 m, a jezdnia asfaltowa ma 4 m szerokości. Teren przyległy do drogi, po obu stronach, jest podmokłą łąką, o czym świadczy bujna roślinność bagienna i usychające drzewa od nadmiaru wilgoci, szczególnie od strony północnej (...) Według oświadczenia Wójta Gminy przedmiotowy przepust został wybudowany najprawdopodobniej w latach 90-tych XX wieku. Przy inwestycji polegającej na położeniu dywanika asfaltowego przepust już istniał. Przeprowadzona wizja lokalna i wykonana dokumentacja w znacznym stopniu potwierdza powyższe oświadczenie. Świadczą o tym następujące symptomy: 1. Zagłębienie przepustu do połowy średnicy w grunt i porośnięcie obfitą szatą roślinną 2. Spękane kręgi betonowe z przepustu z odspojonymi fragmentami na poboczu drogi." Pismem z dnia 14 maja 2015 r. PINB w P. zawiadomił o wszczęciu na wniosek W. G., postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przepustu pod drogą gminną nr ewid. [...], przy zjeździe na działkę nr ewid. [...] w P., a postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nałożył na Wójta Gminy P. obowiązek przedstawienia uzupełniających dowodów, tj. książki drogi, pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na wykonanie przedmiotowego fragmentu drogi i przepustu oraz dokumentów świadczących o okresie wykonania przepustu. W dniu 30 maja 2015 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo A. i W. G., w którym oświadczyli, iż przedmiotowy przepust istnieje od 10 lat i wykonany został przez sąsiada M. T., zamieszkałego P., a przy piśmie Wójta Gminy P. z dnia 26 czerwca 2015 r., przesłane zostały dokumenty dotyczące przebudowy drogi gminnej nr [...], tj.: kopia książki drogi, kopia zgłoszenia robót budowlanych, a także oświadczenia świadków o okresie wykonania przepustu. PINB w P. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nakazał Wójtowi Gminy P. rozbiórkę przedmiotowego przepustu, a w wyniku rozpatrzenia odwołania Wójta Gminy P., [...]WINB decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ powiatowy nakazał Gminie P. rozbiórkę przedmiotowego przepustu. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożyła Gmina P. 3. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. [...]WINB wskazał, iż w decyzji z dnia [...] września 2015 r. uchylającej decyzję PINB w P. z dnia [...] lipca 2015 r. zwrócił uwagę na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w sprawie, zwłaszcza w kwestii daty powstania spornego przepustu, wskazał ponadto, że w przypadku ustalenia, że przedmiotowy przepust powstał pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., zastosowanie wiec znajdzie art. 48 tej ustawy. PINB w P. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego wezwał M. T. do złożenia wyjaśnień oraz przeprowadził w dniu 19 listopada 2015 r. rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. Z protokołów sporządzonych z tych czynności wynika, że W. i A. G. podtrzymują stanowisko, iż przedmiotowy przepust powstał w trakcie przebudowy drogi gminnej w 2007 r., natomiast M. S. oraz A. S., który w 2007 r. pełnił funkcję sołtysa sołectwa P., podtrzymali swoje oświadczenia złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, wg których przedmiotowy przepust istniał już w czasie przebudowy drogi dokonanej w 2007 r. Podobne stanowisko przedstawił na rozprawie P. G., upoważniony przedstawiciel Gminy P., który oświadczył, że przepust istniał w drodze od lat 90-tych oraz załączył do protokołu oświadczenie J. S., pełniącego funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego nad wykonywaniem robót budowlanych przy przebudowie drogi gminnej na działce nr ewid. [...], z którego wynika, że "w trakcie realizacji zadania na modernizowanym odcinki drogi oznaczonym nr ewid. [...] przy zjeździe na działkę oznaczoną nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. P. nie wykonano przepustu. Przedmiotowy przepust już istniał, a wykonywane roboty budowlane polegały głównie na położeniu nawierzchni z mieszanki mineralno-asfaltowej". [...]WINB stwierdził, iż mając na względzie powyższe oświadczenia osób pełniących funkcje publiczne – A. R. - Wójt Gminy P., A. S. - sołtys sołectwa P. w 2007 r. oraz samodzielną funkcję techniczną przy przebudowie tej drogi – J. S., a także ustalenia dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 14 maja 2015 r., podzielił stanowisko PINB w P., zgodnie z którym przedmiotowy obiekt powstał pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., a w związku z tym zastosowanie przepisów obecnie obowiązującej ustawy uznać należy za prawidłowe. Zdaniem [...]WINB, postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było z zastosowaniem prawidłowego trybu przewidzianego w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - tj. na podstawie przepisów art. 48 tej ustawy, obejmujących dyspozycją m.in. obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże wśród wymienionych w tych przepisach obiektów brak jest przepustów. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowlę, należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W związku z powyższym, zdaniem organu, uznać należy, że powstały obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę, a wobec jego braku został zrealizowany jako samowola budowlana, do której odnosi się art 48 Prawa budowlanego. Tak jak w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, tak również w przypadku budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Wtedy budowa powinna być oceniona pod kątem możliwości jej legalizacji. [...]WINB stwierdził, że organ powiatowy ustalił, iż w przedmiotowej sprawie występuje niedające się usunąć naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". [...]WINB podzielił stanowisko PINB w P. w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że niniejszy przepust nie służy odwodnieniu drogi pod którą jest położony ani nie przeprowadza cieku wodnego zlokalizowanego w jej sąsiedztwie, a jedynie - z uwagi na ukształtowanie terenu - służy do przemieszczania się nadmiaru wód opadowych z działek nr ewid. [...] i [...] na działkę nr ewid. [...], co potwierdza, że obiekt ten narusza warunki techniczne i jako taki podlega obowiązkowi rozbiórki. W odniesieniu do kwestii adresata decyzji - organ powiatowy wziął pod uwagę stanowisko [...]WINB zawarte w decyzji nr [...] i uczynił adresatem decyzji właściwy podmiot, tj. Gminę P., która posiada osobowość prawną. Zdaniem [...]WINB, PINB w P. dokonał dodatkowych ustaleń oraz wydał rozstrzygnięcie mające swoje uzasadnienie w przepisach prawa. Nałożenie na Gminę P. obowiązku rozbiórki przedmiotowego przepustu jest rozwiązaniem uzasadnionym nie tylko przez przepisy prawa, lecz również ma swoje oparcie w zaistniałym stanie faktycznym. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB złożyła Gmina P.. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 54 § 1, 75 § 1, 90 § 1 i 95 kpa domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 1. Zaskarżoną decyzją [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w P. z dnia [...] listopada 2015 r. nakazującą Gminie P. rozbiórkę przepustu pod drogą gminną dz. nr ewid. [...] przy zjeździe na działkę nr ewid. [...], w miejscowości P., gm. P. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 2. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2015 r. poz. 774), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo (2)bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Słusznie stwierdził organ, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z zastosowaniem prawidłowego trybu przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. na podstawie art. 48 tej ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jako budowlę, należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy przewidują możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Przez roboty budowlane należy zaś rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy przepust o średnicy 0 400 mm, zapewnia regulację stosunków wodnych pomiędzy terenami przyległymi do południowej i północnej krawędzi drogi, której pas drogowy na tym odcinku wynosi 6 m, a jezdnia asfaltowa ma 4 m szerokości. Teren przyległy do drogi, po obu stronach, jest podmokłą łąką, o czym świadczy bujna roślinność bagienna i usychające drzewa od nadmiaru wilgoci, szczególnie od strony północnej, przepust został wybudowany, jak stwierdził organ, pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Ustalenia, że przepust powstał pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., organ dokonał w oparciu o zeznania świadków złożone w sprawie, a żadne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tezie tej nie zaprzeczają. Słusznie więc organ uznał, że powstały obiekt budowlany - przepust - wymagał pozwolenia na budowę, a wobec jego braku został zrealizowany jako samowola budowlana, do której odnosi się art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Tak jak w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, tak również w przypadku budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Wtedy budowa powinna być oceniona pod kątem możliwości jej legalizacji. Nie budzi wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie występuje niedające się usunąć naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Słusznie organy uznały, iż z akt sprawy wynika, że niniejszy przepust nie służy odwodnieniu drogi pod którą jest położony ani nie przeprowadza cieku wodnego zlokalizowanego w jej sąsiedztwie, a jedynie - z uwagi na ukształtowanie terenu - służy do przemieszczania się nadmiaru wód opadowych z działek nr ewid. [...] i [...] na działkę nr ewid. [...], co potwierdza, że obiekt ten narusza warunki techniczne i jako taki podlega obowiązkowi rozbiórki. 6. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.