VII SA/Wa 634/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania S. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. znak: [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że wnioskiem z 22 września 1992 r. S. S. i E. S. wystąpili o udzielenie pozwolenia na dokończenie budowy budynku znajdującego się przy ul. [...] w [...] w związku z nabyciem "szkieletu" ww. budynku od Lokatorsko-Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...]. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 1992 r. znak: [...] udzielił Lokatorsko-Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na dokończenie budowy wskazanego pawilonu handlowo-biurowego. W następstwie wniosku S. S. z 17 listopada 2017 r. Wojewoda [...] pismem z 25 stycznia 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1992 r., a następnie decyzją z [...] lutego 2018 r. stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1992 r. z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 1.) i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia (pkt 2.). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ nadzoru wskazał, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] wymienia jako jej adresata Lokatorsko-Własnościową Spółdzielnię Mieszkaniowej "[...]", podczas gdy z akt sprawy wynika, iż nie zainicjowała ona przedmiotowego postępowania, a dokonywała jedynie uzgodnień odnośnie do planowanej inwestycji. W związku z tym w ww. decyzji nastąpiło nieprawidłowe określenie adresata rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wadliwe ustalenie praw i obowiązków względem tego podmiotu. Organ zauważył, że w świetle art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Ze względu na upływ określonego w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletniego terminu od dnia doręczenia kwestionowanego orzeczenia, brak jest zatem prawnych możliwości stwierdzenia jego nieważności. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z powyższą decyzją nie zgodził się S. S., składając w ustawowym terminie odwołanie w części obejmującej pkt 2. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., tzn. w części, w jakiej Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992 r. W ocenie skarżącego decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. polegającym na nieuprawnionym wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (odmownego), pomimo tego, że zaszła w sprawie temporalna przeszkoda w wydaniu decyzji o takim przedmiocie z racji działania nakazu ograniczenia się do wydania rozstrzygnięcia konkurencyjnego, w sprawie stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (określonego w pkt 1. sentencji zaskarżonej decyzji). We wskazanej wyżej decyzji z [...] lipca 2018 r. GINB stwierdził, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy zgodził się z wnioskiem, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nieprawidłowo określiła jej adresata. W konsekwencji doszło do wadliwego ustalenia praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę względem podmiotu, który nie wnioskował o udzielenie takiego pozwolenia. Z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu z art. 156 § 2 k.p.a. od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1992 r. brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołującego, GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na fakt skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia. GINB uznał, że w decyzji Wojewody [...] wskazano pozytywną przesłankę nieważności kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie); wskazano jedną z przesłanek negatywnych (art. 156 § 2 - upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia) oraz stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2). Według GINB należy więc stwierdzić, że wbrew twierdzeniom odwołującego brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Mając na uwadze zakres zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., GINB wyjaśnił, że fakt, iż organ I instancji rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie sformułował w dwóch punktach nie oznacza, że dopuszczalne jest skarżenie jednego z punktów składających się na sentencję decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. Powyższa okoliczność nie przemawia za dopuszczalnością skarżenia ww. decyzji "w części obejmującej pkt 2 zaskarżonej decyzji". W związku z powyższym organ potraktował odwołanie S. S. jako odwołanie od całości decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] lipca 2018 r. złożył S. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie, w jakim rozpatrzono odwołanie od niezaskarżonej odwołaniem części decyzji, jak również o uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji w pozostałej części. Skarżący zarzucił wydanie ww. decyzji z naruszeniem: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. polegającym na nieuprawnionym wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (odmownego) pomimo tego, że zaszła w sprawie temporalna przeszkoda w wydaniu decyzji o takim przedmiocie z racji działania nakazu ograniczenia się do wydania rozstrzygnięcia konkurencyjnego, w sprawie stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (określonego w pkt 1. sentencji zaskarżonej odwołaniem decyzji I instancji); - art. 127 w zw. z art. 138 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy w II instancji pomimo braku odwołania od decyzji I instancji w zakresie objętym jej pkt 1. Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi. Wyjaśnił w nim, że w jego ocenie zaskarżona decyzja zawiera dwa wykluczające się rozstrzygnięcia. Po pierwsze, stwierdza wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1992 r. w przedmiocie udzielenia Lokatorsko-Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na dokończenie budowy pawilonu handlowo-biurowego w [...] przy ul. [...] z naruszeniem prawa z racji skierowania jej do osoby niebędącej stroną (pkt 1. niezaskarżony odwołaniem), a po drugie, odmawia skarżącemu stwierdzenia nieważności ww. decyzji dotychczasowej (pkt 2. zaskarżony odwołaniem) z uwagi na upływ terminu przedawnienia orzekania o nieważności decyzji. Skarżący wskazał, że pominięto podczas wydawania decyzji, iż rozstrzygnięcia adresowane do organu nadzoru judykacyjnego w obydwu paragrafach (1 i 2) art. 158 k.p.a. mają walor konkurencyjny, niepołączalny. Zdaniem skarżącego, decyzja organu odwoławczego obarczona została wadą nieważności, gdyż orzeka o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, co oznacza jej utrzymanie w mocy w całości. Tymczasem postępowanie odwoławcze toczyło się tylko w zakresie pkt. 2. decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie z pkt. 1. decyzji Wojewody [...] stało się już ostateczne i prawomocne, a mimo tego GINB w tym zakresie procedował. Rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy pomimo braku odwołania (z urzędu) jest rażącym naruszeniem art. 138 § 1 i art. 127 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i na etapie sądowej kontroli powinno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2011/18 oddalił skargę, przyjmując, że zaskarżona decyzja GINB odpowiada prawy i organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od ww. orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. II OSK 2088/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji GINB z [...] lipca 2018 r. doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie to narusza prawo w stopniu nakazującym jego uchylenie. W kontekście faktu, że zaskarżona decyzja GINB została już uprzednio poddana kontroli sądowej, w ramach której WSA w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2011/18 oddalił skargę wniesioną przez skarżącego, natomiast orzeczenie to zostało uchylone wyrokiem NSA z 17 lutego 2021 r. sygn. II OSK 2088/18 i sprawa została przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, iż stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa należy zasadniczo rozumieć wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Wiążące wyjaśnienie treści przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz sposobu ich stosowania w danej sprawie jest istotą instrumentu prawnego, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie przyjmuje, że nie może formułować oceny prawnej, która pomijałaby treść stanowiska zamieszczonego w wyroku NSA z 26 maja 2020 r., jak też nie uwzględniała zawartych w nim wskazań dotyczących kryteriów, których zastosowanie, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, powinno kształtować ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd przyjmuje, że powyższy obowiązek determinuje uznanie, iż poza zakresem ponownej merytorycznej kontroli sądowej powinno pozostawać wyjaśnienie, po pierwsze, czy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1992 r. można przypisać jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., albowiem w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że ww. decyzja jest "decyzją ułomną". Skierowanie jej do Lokatorsko-Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" a nie do prawidłowego adresata, którym powinien był skarżący jako osoba będąca wnioskującym o wydanie pozwolenia na budowę, stanowi bowiem jednoznacznie o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy konsekwencje przyjęcia tejże przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji kształtować powinna dyspozycja art. 156 § 2 k.p.a. Upływ terminu dziesięciu lat wyznaczonego datą doręczenia pozwolenia na budowę skutkować powinien odstąpieniem od stwierdzenia jej nieważności i ograniczeniem się przez organ nadzoru do stwierdzenia, że decyzja z [...] października 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa. Trzecią procesową konsekwencją obowiązywania art. 190 p.p.s.a. przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy jest przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że brzmienie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji GINB z punktu widzenia wadliwości, którą należało dostrzec w decyzji z [...] października 1992 r., jest nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się bowiem z poglądem skarżącego odnośnie do uznania, że w decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją GINB w istocie zamieszczone zostały dwa wykluczające się rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem organ nadzoru orzekł o wydaniu kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, to, jak zostało to wyjaśnione w wyroku 17 lutego 2021 r., "zupełnie zbędne jest formułowanie w sentencji decyzji, że odmawia się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na upływ dziesięciu lat od jej doręczenia, gdyż to stanowisko będące elementem wcześniejszego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanki negatywnej winno być zamieszczone w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadaje powyższej wadliwości charakter błędu mającego wpływ na wynik sprawy, toteż dokonując ponownej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji GINB zobowiązany jest orzec o jej uchyleniu jako naruszającej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Niezależnie od tego, czy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do tego, że pozostałe zarzuty powołane przez skarżącego w skardze kasacyjnej w świetle ujawnionej wady "tracą na znaczeniu prawnym" traktować jako uogólnione uznanie, iż zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 127 w zw. z art. 138 k.p.a. nie miał wpływu na wynik sprawy, czy też takiego wniosku w świetle treści uzasadnienia wyroku nie powinno się formułować, Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja w części określonej jako "utrzymanie w mocy pkt. I" decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nie jest obarczona wadliwością kwalifikowaną nakazującą Sądowi stwierdzić jej częściową nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przekonanie skarżącego, że organ odwoławczy w kontrolowanym postępowaniu rozpatrzył sprawę pomimo braku odwołania w zakresie objętym pkt. I. decyzji organu I instancji jest wynikiem mylnego określenia przedmiotu sprawy, która została przez organ nadzoru rozpatrzona. Nie znajduje oparcia w przepisach k.p.a. twierdzenie, że na skutek wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] - z uwagi na treść nadaną żądaniu sformułowanemu w tymże środku odwoławczym - "[...] postępowanie odwoławcze toczyło się tylko w zakresie pkt 2 decyzji I instancji". Przypomnienia wymaga, że zainicjowane wnioskiem z 17 listopada 2017 r. postępowanie prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156-159 k.p.a.) i nakierowane zostało na ustalenie, czy kwestionowaną decyzję nie obarczają wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Ten rodzaj sprawy w piśmiennictwie określany jest mianem sprawy administracyjnej procesowej, której istota polega na dokonaniu w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29). Konsekwencją stwierdzenia tychże wad jest wydanie przez organ nadzoru decyzji na zasadach określonych w art. 158 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Nie można równocześnie zapominać, że załatwienie sprawy administracyjnej w toku instancji przez organ odwoławczy opiera się na założeniu, że wskutek skutecznego wniesienia przez stronę odwołania następuje przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do następnej (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Uruchomienie postępowania odwoławczego "dotyczy" sprawy, a nie konkretnych rozstrzygnięć zamieszczonych w decyzji organu I instancji, przez co nie jest możliwe, nie negując obowiązywania w toku rozpatrywania przez organ odwoławczy zasady dyspozycyjności, zawężenie granic sprawy administracyjnych do określonych kwestii, które zdaniem odwołującego, przez swoją sporność powinny stać się przedmiotem wypowiedzi organu odwoławczego. Dopuszczalność wyznaczenia granic sprawy w środku odwoławczym, zdaniem Sądu, jest możliwa wyjątkowo. Ma ona miejsce, gdy poszczególne, dające się rozdzielić rozstrzygnięcia zamieszczone w decyzji administracyjnej odnoszą się do odrębnych spraw materialnoprawnych lub procesowych łącznie rozpatrzonych przez organ w jednej decyzji. Sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie da się przypisać takiego charakteru, stąd brak jest możliwości wyodrębnienia w złożonym odwołaniu od decyzji organu nadzoru jego przedmiotu poprzez uczynienie granicami środka odwoławczego poszczególnych rozstrzygnięć podjętych przez tenże organ, tj. stwierdzenia przez organ nadzoru wydania decyzji z naruszeniem prawa i (albo) odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej. Upraszczając stanowisko interpretacyjne prezentowane przez skarżącego, okoliczność, że w ramach wniesionego odwołania "zamiarem" skarżącego było zaskarżenie wyłącznie pkt. II. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., gdyż pkt I. tejże decyzji odpowiadał wniesionemu żądaniu ograniczającemu się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, kazało organowi odwoławczemu szczegółowo wypowiedzieć się odnośnie do zaznaczonej kwestii, co jednakże nie oznaczało, że organ mógł odstąpić do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zamieszczonego w pkt. I., jeżeli nie budzi wątpliwości, że ponowne załatwienie sprawy nie odbywa się w granicach stawianych decyzji organu I instancji zarzutów. GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tego rodzaju wniosek wyraźnie sformułował i w tym zakresie w wyjaśnieniach organu Sąd nie dostrzega jakiegokolwiek błędu. Rozpoznając sprawę ponownie, GINB dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu, a następnie po przeprowadzeniu z jej zastosowaniem kontroli decyzji Wojewody [...] da wyraz swoim wnioskom w nowo wydanej decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 i 2 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.