VII SA/Wa 583/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi MN i M N na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M N i M N solidarnie kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako "organ" lub "GDOŚ") postanowieniem z 21 stycznia 2022 r. nr DOA-WPPOH.612.170.2021.KW.6 utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako "RDOŚ") z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr [...] , obręb [...], gmina S. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy S. wnioskiem z 22 marca 2021 r. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na przedmiotowej działce. RDOŚ postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S.", na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Jeziora S." (Dz.Urz. Woj. War.-Maz. Nr 122 poz. 1697 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", oraz zlokalizowane są dwa obszary Natura 2000: specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska PLB280008 i obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Piska PLH280048. RDOŚ stwierdził, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę cel dla którego powstał zespół przyrodniczo krajobrazowy, dojdzie do naruszenia zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, tj. zakazu "zmiany sposobu użytkowania ziemi" oraz może zostać naruszony zakaz wymieniony w 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. zakaz "niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru". RDOŚ rozważył również możliwość zastosowania odstępstw wskazanych w § 3 ust. 2 pkt 1-4 i ust. 3 rozporządzenia, jednak uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wymaganych tymi przepisami przesłanek do zastosowania odstępstw. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. N. i M. N. (dalej jako "skarżący" lub "inwestorzy"), zarzucili RDOŚ naruszenie art. 45 i art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.) w zw. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy wskazane w tych przepisach, dają możliwość ograniczenia właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy obiektów budowlanych, a nadto błędne uznanie, że zakazaną zmianą sposobu użytkowania ziemi, jest każda zmiana formy i rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie formacji roślinnych, użytkowanych lub rosnących na danym terenie. Skarżący zarzucili również błędne przyjęcie, że w sprawie nie występują okoliczności umożliwiające odstępstwo od zakazu przewidziane w § 3 ust. 3 rozporządzenia. Błędnie założono także, że roboty ziemne, spowodują trwałe zniekształcenie terenu, zaś sama realizacja inwestycji spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu. GDOŚ postanowieniem z 21 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie z 14 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że inwestycja zlokalizowana jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." oraz na terenie dwóch obszarów Natura 2000. W przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy winien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu projektów decyzji o warunkach zabudowy pozwoli uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sytuacji, gdy inwestycja, z uwagi na naruszenie zakazów obowiązujących na danym terenie, i tak nie może zostać zrealizowana. W konsekwencji organ dokonał oceny, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." i obowiązującymi na tym terenie zakazami. Wskazał, mając na uwadze treść art. 43 ustawy o ochronie przyrody, że ochrona zespołów przyrodniczo-krajobrazowych dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak i samego gruntu. Celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." jest przy tym zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Zgodnie natomiast z informacjami zawartymi w przedłożonym projekcie decyzji, w skład przedmiotowej działki wchodzą grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolami: LslV, LsV, PslV, PsV. Z załącznika graficznego wynika, że inwestycja realizowana będzie jedynie na części nieruchomości, w granicach użytku PslV. Zdaniem organu, w wyniku realizacji tej inwestycji, nieruchomość niezabudowana stanowiąca m.in. pastwisko trwałe, zostanie przekształcona na grunt zabudowany, co będzie miało wpływ na walory krajobrazowe analizowanego terenu. Sąsiedztwo działki inwestycyjnej stanowi rozproszona zabudowa, co potwierdzają zapisy w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Spośród wymienionych działek, zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu ww. decyzji, tylko jedna z przyległych nieruchomości stanowi działkę zabudowaną i jest nią dz. [...]. Pozostała istniejąca zabudowa (na dz. nr [...] i nr [...]) zlokalizowana jest w odległości ok 120-200 m od wyznaczonego terenu inwestycji. Powyższe wskazuje, że realizacja inwestycji stanowić będzie zwiększenie intensyfikacji zabudowy terenów polodowcowych, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej. Otoczenie przedmiotowej działki to przede wszystkim grunty orne, las oraz jezioro [...]. Realizacja inwestycji stanowić będzie wprowadzenie kolejnej linii zabudowy bezpośrednio nad samym jeziorem. Analizowany obszar od strony drogi (dz. nr [...]) charakteryzuje się regularnym spadkiem terenu w stronę jeziora, a zatem stanowi on doskonałą ekspozycję widokową na ukształtowane tereny polodowcowe. Posadowienie budynku będzie zatem znaczącą ingerencją w krajobraz, co, jak słusznie zauważył RDOŚ, stoi w sprzeczności z celem powołania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W ocenie organu, zmiana użytku pastwiska na grunty zabudowane zabudową mieszkaniową, stanowić będzie dodatkowo zmianę sposobu użytkowania ziemi. Działka nie będzie już bowiem stanowić terenów użytkowanych rolniczo, a mieszkaniowo. Realizacja planowanej inwestycji stoi zatem w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora Sorkwickie, w myśl którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z projektu decyzji o warunkach zabudowy wprost wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie wskazano przy tym że budynek ma mieć charakter siedliskowy (zagrodowy). W ocenie GDOŚ należy więc przyjąć, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej - nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (o czym świadczy określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a nie siedliskowa, zagrodowa) - stanowi także zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z rolnych na mieszkaniowe. Zdaniem organu, w sprawie brak jest przy tym podstaw do zastosowania odstępstw od ww. zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z ww. przepisem zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika z rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (załącznik do Uchwały Nr XL/352/2014 Rady Gminy S. z 29 sierpnia 2014 r.), dz. nr [...] położona jest w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Teren inwestycji położony jest poza granicami terenów zwartej zabudowy wsi. Nie ulega zatem wątpliwości, że pierwsza przesłanka odstępstwa nie została spełniona. Organ przeanalizował także drugi wyjątek dotyczący uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i stwierdził, że powyższa przesłanka w przedmiotowej sprawie również nie ma zastosowania. Na podstawie mapy stanowiącej załącznik graficzny projektu decyzji ustalono, że działkami przyległymi do nieruchomości inwestycyjnej są dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (jezioro [...]). Tylko jedna z działek przyległych stanowi działkę zabudowaną. Przez uzupełnienie zabudowy rozumie się natomiast nie tylko nową zabudowę, ale i zabudowę między budynkami na przyległych działkach. Oznacza to, że przynajmniej dwie sąsiednie działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Realizacja zabudowy na terenie dz. nr [...] nie będzie więc stanowiła uzupełnienia zabudowy na analizowanym terenie lecz jej poszerzenie. Zatem zastosowanie omawianego wyjątku nie jest możliwe. W konsekwencji zamierzona inwestycja, powodująca zmianę sposobu użytkowania ziemi, a niezaplanowana na terenach zwartej zabudowy wsi i niebędąca uzupełnieniem już wykształconej zabudowy, narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. GDOŚ uznał również, że omawiana inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowiącego, że na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. W przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego dojdzie bowiem do trwałego uszkodzenia gleby, miejscowo wręcz jej zniszczenia, a tym samym naruszenia ww. przepisu. W opinii organu, realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na niezabudowanym gruncie rolnym, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki. Ponadto zgodnie z ogólnodostępnymi ortofotomapami, w granicach terenu inwestycji widoczne są zadrzewienia, a zatem realizacja zabudowy w granicach ww. zadrzewień może również naruszać zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru. Organ odstąpił jednak od dokładniej analizy tego zakazu, z uwagi na to, że projekt decyzji i tak narusza zakazy, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 rozporządzenia, a ustalenie powyższego nie wpłynie na rozstrzygnięcie sprawy. GDOŚ stwierdził również, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazów określonych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się zarzutów skarżących dotyczących lokalizowania obiektów budowlanych na działkach sąsiednich, organ wyjaśnił, że kwestia ta wykracza poza zakres przedmiotowej sprawy i tym samym nie może zostać uwzględniona w toczącym się postępowaniu. Na koniec GDOŚ wskazał, że nie analizował uwarunkowań wynikających z lokalizacji dz. nr [...] w granicach dwóch obszarów Natura 2000, ponieważ przedmiotowa inwestycja, w zakresie określonym w projekcie decyzji, narusza ww. przepisy rozporządzenia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 43 i art. 45 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 2 i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy wskazane w art. 45 ustawy o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 rozporządzenia, dają możliwość ograniczenia właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy obiektów budowlanych, a nadto błędne uznanie, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowi realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, podczas gdy realizacja tej inwestycji nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziem; 2) prawa materialnego, tj. art. 43 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię pojęcia "zespół przyrodniczo-krajobrazowy" i przyjęcie, że zespół taki jest wyznaczany w celu ochrony fragmentów krajobrazu z punktu widzenia takich walorów jak wartości ekologiczne, estetyczne, kulturowe oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka, podczas gdy zgodnie z ustawową definicją zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest fragmentem krajobrazu zasługującym na ochronę ze względu na walory widokowe lub estetyczne; 3) prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia "uszkadzania i zanieczyszczania gleby" polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej i przyjęciu, że na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego istnieje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, a realizacja inwestycji doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej, podczas gdy realizacja inwestycji nie spowoduje uszkodzenia ani zanieczyszczenia gleby; 4) prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że przepisy te nie mogą mieć zastosowania przy dokonywaniu wykładni pojęcia zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy system prawny powinien być traktowany w sposób spójny i pojęcia powinny być stosowane w sposób uzupełniający oraz błędne przyjęcie, że realizacja praktycznie każdego rodzaju zabudowy na gruncie rolnym niezabudowanym powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi; 5) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz czy inne działki leżące w obszarze ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro S." są zabudowane lub mają wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, podczas gdy organ uznał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność ta nie ma znaczenia; 6) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ, na podstawie błędnego przekonania, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi i doprowadzi do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby. W uzasadnieniu skargi przywołano dodatkową argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie GDOŚ utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ, którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr [...], obręb [...], gmina S. Obowiązkiem organu uzgadniającego - mającego za podstawę projekt decyzji o warunkach zabudowy - było ustalenie, a następnie rozważenie, czy planowana inwestycja może być zrealizowana na wskazanym, objętym ochroną obszarze i w sposób przekonujący przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydawania kwestionowanych postanowień Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku i jego otuliny. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że rozporządzeniem nr 23 z 9 sierpnia 2007 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody ustanowił zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "Jeziora S." położony w gminach S., B., M. i P. o powierzchni 4460 ha obejmujący górną część dorzecza K. z jeziorami: L., L., K., D., P. i P. otoczoną terenami leśnymi i otwartym (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Skarżący nie kwestionują, że obszar opisanego zespołu obejmuje dz. nr [...], wskazaną w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu jako miejsce planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej. Zdaniem organu, przeprowadzenie planowanej przez inwestora budowy na nieruchomości objętej ww. formą ochrony doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania terenu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S.", co z kolei uniemożliwiło uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy dokonały prawidłowej wykładni art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Artykuł 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W tym zamkniętym katalogu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, ale - co istotne w niniejszej sprawie - zgodnie z informacjami zawartymi w przedłożonym projekcie decyzji, w skład niezabudowanej działki, na której ma powstać budynek wchodzą grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolami: LslV, LsV, PslV, PsV. Z załącznika graficznego wynika, że inwestycja realizowana będzie jedynie na części nieruchomości, w granicach użytku PslV. Jeśli więc projektowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana na ww. użytkach, to nie do przyjęcia jest teza, że nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę) i w konsekwencji nie naruszy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Dodać trzeba, że charakter inwestycji nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej. Zaznaczyć należy, że jakkolwiek wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak należy podkreślić, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, może podlegać ograniczeniom. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona prawa własności. Ograniczenie prawa własności skarżących wynika z ustawy o ochronie przyrody, która w art. 45 ust. 1 pkt 7 przewiduje, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego może być wprowadzony zakaz zmiany sposobu użytkowania. Z upoważnienia ustawowego zakaz ten został wprowadzony w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "Jeziora S." na podstawie rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 23 z dnia 9 sierpnia 2007 r. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniając zakres treściowy pojęcia zmiany sposobu użytkowania ziemi z gruntu o charakterze rolnym lub leśnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową, należy się posłużyć przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma bowiem przeszkód, by w sytuacji, gdy użyte w jednym akcie prawnym pojęcie nie było dostatecznie sprecyzowane, utrudniające w znacznym stopniu subsumcję stanu faktycznego pod normę prawną zawierającą takie pojęcie, sięgnąć do innego aktu prawnego, pozostającego przecież w tym samym otoczeniu systemowym stanowiącym jedną całość, pozwalającego na wyjaśnienie pojęcia nieostrego i właściwe zastosowanie przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 169/09, http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 815/10 i z 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 662/13; http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w tej sprawie podziela zatem stanowisko organów obu instancji, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W ocenie Sądu, zakaz ten należy rozumieć w sposób prosty, tak jak wynika z jego brzmienia, co wymaga ustalenia w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 43 i art. 45 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 2 i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zarzut nr 1 i 2) oraz art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zarzut nr 4). Sąd podzielił natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja stanowi obszar zwartej zabudowy wsi, a jeśli nie, to czy stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy, podczas gdy okoliczność ta miała znaczenie w niniejszej sprawie. Zauważyć trzeba, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Odnośnie do pierwszej z ww. przesłanek organ wskazał, że z rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (załącznik do Uchwały Nr XL/352/2014 Rady Gminy S. z 29 sierpnia 2014 r.) (dalej jako "studium") wynika, że dz. nr [...] położona jest w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, jednak znajduje się poza granicami terenów zwartej zabudowy wsi, to tym samym pierwsza z przesłanek nie została spełniona. Działka ta nie będzie również stanowić uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, a więc nie spełniono także drugiej z ww. przesłanek. W ocenie Sądu, takie stanowisko organów uzgadniających było przedwczesne. Z akt sprawy nie wynika bowiem jednoznacznie, że teren planowanej inwestycji nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi, określonej tak w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wniosku takiego nie sposób wyprowadzić na podstawie analizy urbanistycznej, na którą powołały się organy w uzasadnieniach wydanych postanowień, jak i na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy i wydruków map ze strony Geoportal. Przede wszystkim, choć w analizie urbanistycznej załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że dz. nr [...] zlokalizowana jest pośród rozproszonej zabudowy, to jednak nie zawiera ona informacji, w oparciu o jaki dokument okoliczność ta została ustalona przez osobę przeprowadzającą analizę. Projekt decyzji o warunkach zabudowy w jej uzasadnieniu okoliczność tę całkowicie pomija. Autor projektu nie zamieścił informacji o tym, że przedmiotowa działka zgodnie z ustaleniami studium znajduje się na terenie rozproszonym, czy też na terenie zwartej zabudowy. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu ze studium, na który składa się część rysunkowa i legenda, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy przedmiotowa działka położona jest pośród zabudowy rozproszonej, czy też zwartej (na rysunku widnieje ona w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, jednak nie sposób ustalić linii wskazującej na granice terenów zwartej zabudowy wsi). Zauważyć również trzeba, że w pkt 3.1 analizy urbanistycznej zostało wskazane, że przedmiotowa działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, garażowej. Pokreślenia wymaga, że sposób zabudowy wsi może być zwarty (wsie o zwartej zabudowie, z gospodarstwami położonymi bardzo blisko siebie), skupiony (wsie o nieco luźniejszej zabudowie), bądź rozproszony (odległość między gospodarstwami przekraczają niekiedy 100 m). W rozpoznawanej sprawie kwestia wśród jakiej zabudowy położona jest działka skarżących nie została, w ocenie Sądu, jednoznacznie wyjaśniona. Tymczasem ustalenia w tym zakresie są kluczowe w niniejszej sprawie wobec treści § 3 ust. 3 rozporządzenia. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przepis ten określa dwie przesłanki wyłączające zastosowanie zakazu, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Każda z tych przesłanek dotyczy dwóch różnych terenów, tj. pierwszego, jako terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego oraz drugiego, stanowiącego teren zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a wiec terenu, na którym nie występuje zwarta zabudowa. Analizowany przepis w senesie systemowym dotyczy dwóch zupełnie różnych przesłanek dotyczących terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Ponadto również w aspekcie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) ww. przepis wyodrębnia dwa różne aspekty. Rozwój drugiego z ww. terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Ta druga przesłanka ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia. Pierwsza zaś możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1244/12 (LEX nr 1613203). Zdaniem Sądu, organy uzgadniające przyjmując, że pierwsza z ww. przesłanek nie została w sprawie spełniona, przedwcześnie również uznały, że nie zaistniała druga z wymienionych przesłanek. Aby bowiem stwierdzić, czy w tej konkretnej sprawie została spełniona druga przesłanka z ust. 3 § 3 rozporządzenia, wyłączająca zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7, konieczne jest ustalenie, czy planowana przez inwestora inwestycja będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej wokół niej zabudowy mieszkaniowej. Z załączonych do postanowienia RDOŚ z 14 kwietnia 2021 r. dokumentów (wydruków map z Geoportalu) wynika, że na dz. nr [...], bezpośrednio przylegającej do przedmiotowej działki i będącej z nią w jednej linii, widnieją zabudowania. Zabudowania znajdują się również na dz. nr [...]. Organy obu instancji w żaden jednak sposób nie odniosły się do powyższej okoliczności, uznając jedynie, że realizacja inwestycji stanowić będzie wprowadzenie kolejnej linii zabudowy bezpośrednio nad samym jeziorem. Jak wynika ponadto z uzasadnienia postanowień obu instancji organy za działkę zabudowaną przyjęły tylko dz. nr [...] i na tej podstawie wskazały, że realizacja zabudowy na terenie dz. nr [...] nie będzie stanowiła uzupełnienia zabudowy na analizowanym terenie lecz jej poszerzenie, bowiem sporna działka oddzielona jest od ww. nieruchomości drogą. Brak jest jednak podstaw prawnych do sformułowania stanowiska, że granicę zwartej zabudowy może stanowić droga, a nieruchomości znajdujące się lub planowane po drugiej stronie drogi, niejako automatycznie, nie uzupełniają istniejącej już zwartej zabudowy. Sąd nie przesądza oczywiście w tym miejscu charakteru zabudowy na tym terenie, natomiast kwestii tej nie można jednoznacznie wyjaśnić na podstawie akt sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Powyższe okoliczności wskazują z kolei na konieczność ponownego przeanalizowania przez organy orzekające w sprawie uzgodnienia kwestii, czy zaistniały warunki do zastosowania odstępstw, o których mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu, w sprawie brak jest również możliwości dokonania kontroli, czy GDOŚ prawidłowo uznał, że omawiana inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowiącego, że na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Po pierwsze, GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wielokrotnie odnosi się do inwestycji polegającej na budowie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", podczas gdy projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy "budynku rekreacji indywidualnej" na terenie zabudowy o pow. 35 m2. Nie sposób zatem ocenić, czy uznanie przez organ, że w sprawie ma zastosowanie ww. zakaz, wiązało się z wnioskowaną zabudową. Po drugie zaś, zakazy przewidziane w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie są zakazami zabudowy, ale dokonywania konkretnych prac i wprowadzania zmian, które wpływały niekorzystnie na walory widokowe lub estetyczne zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Za źródło uszkadzania i zanieczyszczania ziemi nie można uznać posadowienia na działce budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2557/14, LEX nr 2102203 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 459/14, LEX nr 1564528), tym bardziej rekreacji indywidualnej. Konkludując wskazać należy, że w ocenie Sądu organy uzgodnieniowe przedwcześnie uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zastosować odstępstwa od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wymienionego w § 3 ust. 3 rozporządzenia. W celu dokonania tej oceny, konieczne jest bezsprzeczne ustalenie, czy teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach zwartej zabudowy, określonej tak w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w tym celu powinien zostać dołączony do akt czytelny wypis i wyrys ze studium dla przedmiotowej działki, wskazujący na granice terenów zwartej zabudowy wsi). W przypadku natomiast negatywnej odpowiedzi na ww. pytanie, ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie "budynku rekreacji indywidualnej", będzie stanowiła uzupełnienie zabudowy na analizowanym terenie, mając na uwadze uwagi przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a odnoszące się do zabudowań na działkach sąsiednich. W sytuacji natomiast przyjęcia, że w sprawie zastosowanie ma odstępstwo wyłączające zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, organy ustalą, czy w sprawie nie występują inne zakazy lub też oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Braki materiału dowodowego oraz ustaleń organów w ww. zakresie doprowadziły do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy, na które to koszty składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.