VII SA/Wa 58/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi M S na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2019 r., [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę

Przedmiotem skargi M S ("skarżący") jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] października 2019 r., znak: [...]odnoszące się do zarzutów skarżącego zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ("wierzyciel", "PPIS w [...]") wystąpił 25 kwietnia 2014 r. do Wojewody [...] ("Wojewoda") z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, w oparciu o wystawiony przez siebie tytuł wykonawczy nr [...]z [...] kwietnia 2014 r., wobec uchylania się M S od poddania dziecka – N S, urodzonego [...]lutego 2011 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z ustaleń wierzyciela wynikało, że skarżący nie dopełnił ww. obowiązku o charakterze niepieniężnym, pomimo tego, że został poinformowany o konieczności jego wykonania "ostatecznie" upomnieniem z [...] listopada 2012 r., znak [...] (doręczonym 26 listopada 2012 r.). Postanowieniem nr [...]z [...]czerwca 2014 r. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ("[...]PWIS"), działając na mocy upoważnienia Wojewody zawartego w porozumieniu z dnia 25 marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...]z 10 kwietnia 2014 r., poz. [...]), nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 500 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego N obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Postanowienie, wraz z ww. tytułem wykonawczym, doręczono skarżącemu 16 czerwca 2014 r. Pismem z 23 czerwca 2014 r. skarżący, na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, "u.p.e.a."), zgłosił zarzuty do ww. tytułu wykonawczego, wskazując na brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz naruszenie art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. poprzez niewskazanie środków egzekucyjnych. Wierzyciel postanowieniem z [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., uznał zgłoszone przez skarżącego zarzuty za bezpodstawne. Następnie [...]PWIS postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 i § 5, art. 17, art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjne (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 695, "k.p.a.")., odmówił uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego 23 czerwca 2014 r. Dalej, skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie DPWIS, wnosząc o jego uchylenie oraz o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] października 2019 r., znak [...] uchylił w części postanowienie [...]PWIS z [...] lutego 2018 r. tj. w zakresie obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B i umorzył postępowanie egzekucyjne w tej części, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister Zdrowia wskazał przy tym, że przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącego, jednakże z uwagi na zaistnienie okoliczności powodujących wygaśnięcie obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowi szczepiennemu przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, które to powstały w trakcie postępowania odwoławczego, należało uchylić częściowo postanowienie [...]PWIS, a w konsekwencji również (umorzyć) postępowanie egzekucyjne w zakresie, w jakim odnosiło się do obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B. Minister wyjaśnił przy tym, że obowiązek szczepienia się przeciwko ww. zakażeniu obejmuje dzieci do ukończenia 6 roku życia. Obowiązek w tym zakresie był wymagalny w dniu wystawienia tytułu wykonawczego, ale wobec tego że N S ukończył 6 rok życia w trakcie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, należało orzec o umorzeniu egzekucji dotyczącej realizacji tego obowiązku. Jednocześnie Minister zaznaczył, że pozostałe obowiązki szczepienne wynikające z ww. tytułu wykonawczego są wymagalne. Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, "ustawa o zapobieganiu") oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm., "rozporządzenie"). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto, obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę, w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m. in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej i opinii skarżącego, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym nie istnieje, Minister wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 849) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 514). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej – wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu). Oznacza to, że ustawa o zapobieganiu stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ww. ustawy o prawach pacjenta. W odniesieniu do zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny organ odwoławczy wyjaśnił, że organem egzekucyjnym - podejmującym czynności egzekucyjne w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - jest wojewoda, a w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...], który na mocy porozumienia z dnia [...] marca 2014 r. powierzył [...]PWIS obowiązki z zakresu egzekwowania obowiązków niepieniężnych wobec osób uchylających się od wykonania obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym, nie zaś powiatowy inspektor sanitarny. PPIS w [...]nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ww. ustawą kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy zaś do zadań wierzyciela. PPIS w [...]nie podejmował w sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Natomiast organ ten jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., albowiem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień. Organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie jest zaś DWPIS. Minister wskazał przy tym, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 59) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku badania kwalifikacyjnego do szczepień organ wskazał, że to na skarżącym – jako rodzicu – spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych i potwierdzenia lub wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego wynika zaś, że skarżący nie zgłosił się z dzieckiem ani na badanie kwalifikacyjne, ani na szczepienie. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych lub dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący informował PWIS o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalenie dopuszczalności szczepień. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 18/13, Minister Zdrowia wskazał dalej, że "niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu, wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak stanowi – według twierdzeń skarżącego – przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia". Organ nie stwierdził także naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., albowiem – w jego ocenie – [...]PWIS prawidłowo opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów i ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego naruszenia art. 33 pkt 9 u.p.e.a., organ wskazał natomiast, że na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1464), wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu obowiązku szczepień u ludzi Wojewódzkim Inspektorom Sanitarnym – jako organom rządowych administracji zespolonych w województwach. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 grudnia 2015 r. sygn. akt SA/Go 427/15, którym Sąd rozstrzygnął kwestię legalności powierzenia przez Wojewodę [...] spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków w zakresie szczepień u ludzi. Zdaniem organu nie doszło również do naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a., gdyż skarżący nie wykazał, aby uchybienie organu uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej. Ponadto organ podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt. 12 lit. b u.p.e.a. i obejmuje: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Spośród tych środków egzekucyjnych grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym ze środków. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a., we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. W ocenie Ministra wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pkt 2 postanowienia Ministra Zdrowia z [...] października 2019 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli, - art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego N S w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje, z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek, jedynie podnosząc, że terminy realizacji obowiązku "są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka", - art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia, - art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie, - art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, - art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. (skarżący mylnie powołał się na ustawę o zapobieganiu) poprzez uznanie, iż nałożona na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego. Autor skargi wystąpił także o zawieszenie postępowania do chwili rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny złożonej skargi konstytucyjnej w sprawie zgodności: - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu z art. 2 oraz art. 47 w zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji RP; - § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z art. 2 oraz art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; - art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP (sygn. akt SK 81/19). W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] października 2019 r., znak: [...] w części utrzymującej w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...]z [...]lutego 2018 r., oddalające zarzuty wniesione przez skarżącego do tytułu wykonawczego nr [...]z [...]kwietnia 2014 r., wystawionego w związku z uchylaniem się skarżącego od obowiązku poddania małoletniego syna, N S (ur. [...]lutego 2011 r.), obowiązkowym szczepieniom ochronnym (zgodnie z programem szczepień ochronnych przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, odrze, śwince, różyczce). Dostrzec przy tym wypada, że w zakresie obowiązku szczepiennego dotyczącego haemophilus influenzae typu B, postępowanie egzekucyjne ww. postanowieniem Ministra zostało umorzone, a skarga - wobec jej treści - nie kwestionuje orzeczenia tego organu w tej części. Oceniając wskazane orzeczenie Ministra, wobec treści skargi, Sąd wziął pod uwagę, że stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. W myśl art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. Egzekucji administracyjnej podlegają m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia. Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności przepisem § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy. Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m. in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], co wynika z treści art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ten ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w tego rodzaju sprawach. Zasadnym jest także wskazać, że zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest rodzic dziecka, co do którego istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r., poz. 11318 z późn. zm.). W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...][...] kwietnia 2014 r. tytułu wykonawczego nr [...]. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody [...], następnie do [...]PWIS (z uwagi na upoważnienie zawarte w porozumieniu z dnia [...] marca 2014 r.), który wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu (wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia) odpis tytułu wykonawczego. Zobowiązanemu, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., przysługiwało uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego to też – z zachowaniem terminu – skorzystał. Zważyć przy tym należy, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie wierzyciela jest w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalne. Zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a., przysługuje bowiem na nie zażalenie. Środek ten w niniejszej sprawie nie został przez skarżącego złożony, w efekcie postanowienie wierzyciela z 1 września 2014 r., zawierające stanowisko co do zgłoszonych przez niego (pismem z 23 czerwca 2014 r.) zarzutów, stało się ostateczne. Stosownie zatem do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny – [...]PWIS po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które następnie Minister Zdrowia jako organ II instancji (w części) utrzymał w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] października 2019 r. Sąd stwierdza przy tym, że organy orzekające w sprawie miały na uwadze powyższe uregulowania prawne i prawidłowo dostrzegły, że skarżący w piśmie z 23 czerwca 2014 r. zgłosił następujące zarzuty: na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. - brak wymagalności obowiązku, na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 tej ustawy - niewykonalność obowiązku oraz w oparciu o pkt 8 ww. przepisu - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wierzyciel uznał tak sformułowane zarzuty skarżącego za nieuzasadnione, a wobec tego w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności obowiązku (opartego m.in. na stwierdzeniu, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego o Programie Szczepień Ochronnych nie jest źródłem prawa) oraz niewykonalności obowiązku (upatrywanej w braku badania kwalifikacyjnego), stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące. Niemniej rozpoznając sprawę organ II instancji odniósł się także i do kwestii go "wiążących", wobec treści podniesionych w rozpatrywanym środku zaskarżenia, co też znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia tego organu, z konkluzją: o braku podstaw do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wzruszenia postanowienia z [...] października 2019 r. w części zaskarżonej, podzielając argumentację przedstawioną w tym orzeczeniu. Odnosząc się do treści skargi Sąd stwierdza, że jest ona skierowana głównie przeciwko istnieniu obowiązku wykonania szczepień ochronnych, określonego powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z kolei art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zapobieganiu minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym – uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (źródła powszechnie obowiązującego prawa – art. 87 ust. 1 Konstytucji RP), w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. W dalszej kolejności podnieść należy, że w oparciu o art. 17 ust. 11 cyt. ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, w tym z ww. rozporządzenia. To zaś, że obowiązkowe szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2546/18). Podstawą wydania ww. komunikatu jest art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu, a przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. W ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia; nie można więc z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z cyt. wyżej ustawy i rozporządzenia (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13 oraz wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13). Kontynuując rozważania i odnosząc się do wymagalności i wykonalności będącego przedmiotem niniejszego postępowania obowiązku podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż, w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności (czy wskazywać na niewykonalność) obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom wobec braku badania kwalifikacyjnego wynikającego wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Sąd zauważa przy tym, że system szczepień ochronnych jest tak skonstruowany, że bez badania kwalifikacyjnego nie jest możliwe wykonanie szczepienia. Taka konstrukcja ma zabezpieczyć podmiot poddawany procedurze uodpornienia właśnie przed ewentualnymi niepożądanymi następstwami (których obawia się skarżący), jakie mogą wyniknąć z podania szczepionki osobie o niekorzystnym w danej chwili stanie zdrowia. Inaczej mówiąc, badanie kwalifikacyjne ma ograniczyć do minimum możliwość podania szczepionki osobie, która nie powinna jej w tym akurat momencie otrzymać. Wobec treści skargi Sąd dostrzega jednocześnie, że z akt sprawy nie wynika, aby w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia. Sąd zaznacza także, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom został określony w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, szczepienia wskazane w tytule wykonawczym z 22 kwietnia 2014 r. są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program – w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Zatem, wbrew twierdzeniu skarżącego, PPIS w [...]uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania dziecka skarżącego szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął. Obowiązek szczepień ochronnych jest bowiem uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Co istotne, profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji RP (regulującego źródła prawa powszechnie obowiązującego) w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 rozporządzenia, a także art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 oraz art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sąd ocenia jako chybiony. Sąd dostrzega jednocześnie, że wymagane szczepienia zostały wymienione w sprawie już w tytule wykonawczym nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., zaś z pisma wierzyciela z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] (v. akta administracyjne w sprawie o sygn. akt sądowych VII SA/Wa 56/20 ze skargi matki dziecka) wynika, że u dziecka skarżącego nie zostało wykonane żadne z tych szczepień ochronnych; poza tym treść skargi nie wskazuje na to, aby stan faktyczny w tej kwestii prezentował się inaczej. Nadto, zdaniem Sądu, również zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP nie zasługuje na uwzględnienie. Chroniona Konstytucją wolność człowieka nie ma bowiem charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m. in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje także to, że – jak stanowi art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 2086) – władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m. in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska – art. 72 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3542/15). Natomiast art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dopuszcza ingerencję władzy publicznej w korzystanie z prawa do poszanowania życia prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi m.in. na ochronę zdrowia lub ochronę praw i wolności osób. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy zaś do czynienia niewątpliwie w przypadku szczepień ochronnych. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, dotyczącego naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., Sąd stwierdza, że także ten zarzut nie okazał się zasadny. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie podjął nawet próby wykazania, aby nałożona grzywna stanowiła zbytnie obciążenie jego budżetu, zaś Sądowi znane są przypadki, gdy wysokość grzywny po wniesieniu zażalenia na postanowienie o jej wymierzeniu była zmniejszana (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/18). W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny nie jest wygórowana. Poza tym jest to, w przypadku egzekucji obowiązków niepieniężnych, środek najmniej dokuczliwy. Drugim dostępnym środkiem jest bowiem wykonanie zastępcze. Z tych przyczyn, Sąd uznał, że postanowienie Ministra w części zaskarżonej w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.