VII SA/Wa 546/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W F na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. .

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pana [...] z dnia 10.11.2015r. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2015 r., nr [...], zawieszające z urzędu wznowione na wniosek Pana [...] postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].09.2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...] z dnia [...].07.2012 r., którą odmówiono Państwu [...] udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. [...] we [...] o tarasy - do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie kary wymierzonej Państwu [...] z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. [...] we [...] o tarasy – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, iż powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w toku obowiązkowej kontroli inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przy al. [...] we [...] o tarasy, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. zmieniającej pierwotną decyzję Prezydenta [...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie charakterystycznego parametru technicznego (kubatury) oraz wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego ww. obiektu budowlanego - postanowieniem z dnia [...].06.2012 r., nr [...] nałożył na inwestorów Panią [...] , karę w wysokości 4.000 zł. Następnie PINB dla miasta [...] decyzją dnia [...].07.2012r., nr [...] odmówił inwestorom udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2012r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].07.2012 r., nr [...] , o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wnioskiem z dnia 23.12.2014 r., Pan [...] wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 09.2012r., nr [...] . Jako przesłankę do wznowienia postępowania wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1324/13. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].01.2015r., nr [...] wznowił na wniosek Pana [...] postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...].09.2012r., nr [...]. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].10.2015r., nr [...], zawiesił z urzędu wznowione na wniosek Pana [...] , postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].09.2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...]z dnia [...].07. 2012 r., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie kary wymierzonej Państwu [...] z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. [...] we [...] o tarasy. Zażalenie na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2015r., nr [...] , wniósł Pan [...]. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawą wydanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest art. 94 § 1 pkt 4 Kpa. Przepis ten stanowi o przesłance obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie przesłanką wznowienia postępowania jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.12.2014 r., sygn. akt II OSK 1324/13, którym NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 04.03.2013r., sygn. akt II SA/Wr 685/12 i postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2012 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].06.2012 r., nr [...] którym organ wymierzył Państwu [...] karę w wysokości 4.000 zł. z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy al. [...] we [...] . Działając w wykonaniu wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany został do ponownego rozpatrzenia sprawy z zażalenia Państwa [...] na postanowienie PINB dla miasta [...] z dnia [...] 06.2012 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia [...] , organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] 07.2015 r., nr [...], uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].06.2012r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uwagi na przepis art. 59 f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), stanowiący, że w przypadku wymierzenia kary, właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie, kwestia kary wymierzonej Państwu [...]- inwestorom z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym inwestycji w przedmiotowej sprawie jest zagadnieniem wstępnym. Z informacji udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] w dniu 14.12.2015r. (notatka służbowa w aktach GUNB), wynika, że sprawa kary wymierzonej z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy przedmiotowego budynku nie jest rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zasadnie zawiesił wznowione postępowanie. Tym samym postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2015 r., nr [...] , zawieszające z urzędu wznowione na wniosek Pana [...] z dnia 23.12.2014 r. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]września 2012 r., utrzymał w mocy. Skargę na to postanowienie złożył [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, iż narusza podstawowe zasady praworządności w szczególności konstytucyjną zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 Kpa oraz zasady postępowania i dotyczące postępowań (w tym na mocy art. 126 Kpa te odnoszące się do decyzji). Wskazał ponadto zarówno [...]WINB jak i GINB zaświadczają nieprawdę i obrażają wyrok NSA II OSK 1324/13. Ponadto Skarżący wskazał, iż GINB rozpatrując ponownie sprawę nie odniósł się do zarzutów postawionych w zażaleniu ograniczając się do zgrabnego przeredagowania postanowienia [...]WINB. Dalej Skarżący wymienił zarzuty postawione w zażaleniu: 1. NSA rozstrzygnął co do istoty, iż do zaistniałego stanu faktycznego zastosowano wadliwą podstawę prawną - NSA wskazał, że żadne z dwóch odstępstw nie może być uznane za nieprawidłowość w świetle przepisów Prawa budowlanego i tym samym nie może być powodem nałożenia kary. Skarżący zwrócił uwagę na art. 188 p.p.s.a. 2. [...]WINB miesza tryb wznowienia z trybem instancyjnym w ramach tego samego postępowania (o pozwolenie na użytkowanie) czyli występuje jednocześnie jako organ odwoławczy i I instancji. 3. [...]WINB działa jako sędzia we własnej sprawie stronniczo usiłując zmienić kwalifikację popełnionych przez siebie uchybień z rażących naruszeń Prawa budowlanego na drobne w istocie uchybienia proceduralne. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej p.p.s.a.). Powyższe oznacza, iż w postępowaniu sądowym badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Zaskarżone postanowienie, kontrolowane w zakresie wyznaczonym przez przywołane przepisy, nie budzi wątpliwości co do swej prawidłowości. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się z kolei sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie wystąpienia łącznie trzech przesłanek organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przedmiotowe rozstrzygniecie zapadło w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Sądu taki związek przyczynowy istnieje, a wynik postępowania o wymierzenie kary z tytułu nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ma niewątpliwie bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego w przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51. Ww. przepis użalenia więc wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu od postanowienia o wymierzeniu kary. W przypadku umorzenia postępowania tym przedmiocie odpadnie przesłanka odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. W tym miejscu należy podkreślić, że jeżeli w określonej sprawie występuje zagadnienie wstępne i zachodził konieczność zawieszenia postępowania, a organ prowadzący postępowanie tego nie uczyni, to późniejsze odmienne rozstrzygnięcie owego zagadnienia wstępnego mogłoby skutkować wznowieniem postępowania. Występowanie zagadnienia wstępnego i jego rozstrzygnięcie powiązane jest bowiem z wadą wznowieniową. Odnosząc się do podstawowego zarzutu Skarżącego dotyczącego wpływu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1324/13 na przedmiotowe postępowanie wskazać należy, że myli się Skarżący twierdząc, że Sąd II instancji przesądził kwestię braku podstaw do wymierzenia kary. Po pierwsze świadczy o tym fakt, że NSA uchylił wyrok sądu i instancji i postanowienie organu odwoławczego, pozostawiając postanowienie organu I instancji o wymierzeniu kary. Po drugie wskazał, na błędną interpretację przepisów prawa materialnego, nie przesądzając końcowego rezultatu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary. Skutkiem tego wyroku jest to, że przed PINB dla miasta [...] toczy się postępowanie w oparciu o art. 59f § 1 ustawy – Prawo budowlane dotyczące wymierzenia kary. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 skargi wskazać należy, że sytuacja procesowa organu II instancji wynika ze specyfiki postępowań nadzwyczajnych i w żadnym razie nie narusza obowiązujących przepisów. W tym stanie rzeczy, uznać należało, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd tym samym oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając ją za niezasadną.