VII SA/Wa 542/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Leszek Kobylski, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2023 r. znak DON.7100.194.2022.KPI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 3 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2022 r. Decyzją tą organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2000 r. udzielającej na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na użytkowanie czterech lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w [...] oraz zobowiązującej Spółdzielnię do zgłoszenia zakończenia budowy garaży wbudowanych w części podziemnej ww. budynku. GINB rozstrzygając sprawę podkreślił, że Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 1998 r. udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]z usługami wbudowanymi (4 lokale) i garażami w części podziemnej, według zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym na wykonanie instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnej, C.W., gazowej, c.o., elektrycznej oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenach - działce w [...] przy ul. [...] i [...] nr gruntów [...] i [...] (obecnie na działkach nr [...] i [...] , obr. [...]- [...] , ark. 10 przy ul. [...]). Wojewoda L. decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z [...] marca 2021 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] lipca 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nieprawomocnym wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 575/21, oddalił skargę Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Wojewody L. z [...] maja 2021 r. LWINB pismem z [...] kwietnia 2022 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 2000 r., udzielającej Spółdzielni pozwolenia na użytkowanie czterech lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...]. Decyzją z [...] października 2022 r. LWINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 2000 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zaakcentował przede wszystkim, wynikający z art. 59h ustawy Prawo budowlane, upływ terminu dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Nie dopatrzył się również zaistnienia przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" pismem z 20 marca 2000 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w [...], powołując się na decyzję z [...]stycznia 2000 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego Nr [...] przy ul. [...]w [...], zawiadomiła o zakończeniu prac budowlanych w lokalach usługowych. "Z uwagi na brak możliwości zapewnienia nieograniczonego użytkowania lokali usługowych Nr [...] i [...]", Spółdzielnia zwróciła się z prośbą o "zezwolenie na użytkowanie tych lokali tymczasowo dla potrzeb Spółdzielni (biuro) oraz zezwolenie na użytkowanie lokali Nr 1 i 2 zgodnie z ich przeznaczeniem, mimo prowizorycznego dojścia. Ostateczne zagospodarowanie ciągów pieszych nastąpi po zrealizowaniu budynku oznaczonego na planie zagospodarowania literą Y." W dniu 6 kwietnia 2000 r. przedstawiciel Urzędu Miasta w [...] Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej przeprowadził oględziny w sprawie przyjęcia do użytkowania lokali usługowych w budynku nr [...] przy ul. [...]w [...] . Ustalono, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]lipca 1998 r. o pozwoleniu na budowę. Ponadto ustalono, że decyzją z [...]stycznia 2000 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych znajdujących się w ww. budynku, zobowiązując inwestora do zgłoszenia zakończenia robót w lokalach usługowych oraz budowy podziemnych garaży. W protokole wskazano, że inwestor zgłasza do użytkowania cztery lokale usługowe. Do wykonania pozostały jeszcze podziemne garaże. Nie stwierdzono zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. Prezydent Miasta [...]decyzją z [...] kwietnia 2000 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na użytkowanie czterech lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...]w [...]oraz zobowiązał Spółdzielnię do zgłoszenia zakończenia budowy garaży wbudowanych w części podziemnej ww. budynku. GINB wyjaśnił, że zgodnie z aktem notarialnym z [...] kwietnia 2009 r. Rep. A Nr [...], syndyk masy upadłości spółdzielni pod nazwą Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w upadłości z siedzibą w [...] , sprzedał [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...]prawo użytkowania wieczystego zabudowanych nieruchomości stanowiących działki nr ewid. [...], [...], [...], [...]i [...] wraz z własnością posadowionych na gruncie budynków, w tym przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]przy ul. [...]w [...]. Dalej GINB wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 2000 r.), właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Stosownie do art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Organ wyjaśnił przy tym, że istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony. Wydanie częściowego pozwolenia na użytkowanie jest zaś możliwe, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie wykonano określonych robót budowlanych związanych z obiektem. Prezydent Miasta [...]udzielając pozwolenia na użytkowanie czterech lokali usługowych uznał, że mogą one samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować, pomimo tego, że do wykonania pozostały jeszcze podziemne garaże, a zgodnie z informacją zawartą w zawiadomieniu o zakończeniu prac budowlanych w lokalach usługowych, ostateczne zagospodarowanie ciągów pieszych miało nastąpić po zrealizowaniu budynku oznaczonego na planie zagospodarowania literą Y. Analizując powyższe pod kątem przyczyny stwierdzenia nieważności jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) GINB stwierdził, że taką wadliwością nie jest obciążona decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2000 r. Decyzja ta nie jest też obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu GINB stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z 8 kwietnia 2021 r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 372/21, potwierdzili brak samodzielności lokalu usługowego nr [...], natomiast nie został potwierdzony stan faktyczny i prawny wyłączający możliwość użytkowania lokalu. Ocenie organów oraz wyroku nie podlegała prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 2000 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie czterech lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...]w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...]w [...]oraz zobowiązująca inwestora do zgłoszenia zakończenia budowy garaży wbudowanych w części podziemnej ww. budynku. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się zaś stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. W zawiadomieniu o zakończeniu prac budowlanych w lokalach usługowych wskazano, że do dwóch lokali istnieje prowizoryczne dojście, a ostateczne zagospodarowanie ciągów pieszych nastąpi po zrealizowaniu budynku oznaczonego na planie zagospodarowania literą Y. Podczas oględzin ustalono, że do wykonania pozostały jeszcze podziemne garaże. GINB stwierdził zatem, że w dacie udzielania pozwolenia na użytkowanie, do lokali było zapewnione tymczasowe dojście. Oczywiste jest, że nie mogło ono być stałe, skoro na terenie pozostawały jeszcze roboty do wykonania. Trudno jednak uznać za rażące naruszenie prawa oceny organu, iż brak garaży i docelowego zagospodarowania terenu nie uniemożliwia korzystania z lokali usługowych. Taka też decyzja leżała w interesie ówczesnego inwestora i - w ocenie GINB - nie naruszała prawa w sposób rażący. Inwestor mógł bowiem (i powinien) zastosować się do tej decyzji i doprowadzić inwestycję do końca. To zaś, że tego nie uczynił, nie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję GINB wywiodła [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...], reprezentowana przez radcę prawnego. Zarzuciła naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym: - czy faktycznie przedstawiciel urzędu miasta [...] w dniu 6 kwietnia 2000 r. przeprowadził oględziny lokali i w jaki sposób wszedł do lokalu [...] w sytuacji, gdy do lokalu nie zostało wybudowane dojście i nie było fizycznej możliwości swobodnego wejścia do lokalu, a stan ten trwa niezmiennie od 23 lat, zaś wejście do lokalu w dacie wydania zaskarżonej decyzji (jak i obecnie) było możliwe jedynie przy użyciu specjalistycznego sprzętu alpinistycznego, co spowodowało brak odtworzenia przez organ rzeczywistego stanu faktycznego i spowodowało błędne ustalenia organu; - brak ustalenia czy w lokalach usługowych w dacie wydania decyzji w 2000 r. możliwe było prowadzenie działalności a jeśli zdaniem organu tak, to w jaki sposób możliwe było korzystanie z lokali skoro nie wybudowano do nich dojścia i brak było do nich możliwości bezpośredniego fizycznego do nich dostępu?; - brak ustalenia czy faktycznie nie wybudowano dojścia do lokali i czy w dacie wydania decyzji była możliwości bezpośredniego fizycznego dostępu do lokali i czy pozwolenie na użytkowanie wydano z pominięciem stanu faktycznego i czy ustalenia urzędnika Prezydenta m. [...] w protokole oględzin były adekwatne do rzeczywistego stanu rzeczy; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie - i uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy wskazane w skardze uchybienia powodują, że decyzja w sposób rażący naruszyła przepisy postępowania administracyjnego i prawa budowlanego w sytuacji, gdy organ nie wskazał na podstawie jakiego przepisu obowiązującego prawa, możliwe było wydanie decyzji, która nie uwzględniała stanu faktycznego; - i uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy jest to druga decyzja wydana co do tego obiektu (wcześniej wydano pozwolenie na użytkowanie lokali mieszkalnych) w sytuacji, gdy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się jeden raz dla obiektu, a nie oddzielnie na poszczególne fragmenty obiektu w różnych okresach czasu; 3. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59h ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia wydania decyzji przez organ z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy z powodu upływu cenzury czasowej wskazanej przepisami (upływ pięciu lat) nie można stwierdzić nieważności decyzji a przy tym organ wybiórczo odniósł się do niektórych przesłanek naruszeń prawa przez organ pierwszej instancji, usprawiedliwiając je w każdym przypadku. Jednocześnie w skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie przepisów na skutek braku skontrolowania decyzji organu pierwszej instancji, a to: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane (wg. stanu na 06.04.2000 r. tj. Dz.U.1994.89.414) przez uznanie przez organ, że nie jest rażącym uchybieniem niezgodność pomiędzy projektem budowlanym a stanem obiektu podczas, gdy obiekt budowlany należy projektować, budować i użytkować utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród, a przedmiot decyzji (dwa lokale usługowe) został dopuszczony do użytkowania wbrew ustaleniom zawartym w projekcie budowlanym, który nie przewidywał braku dojścia do lokalu, a w drugim przypadku nie przewidywał tymczasowego, drewnianego, prowizorycznego dojścia, co spowodowało brak zapewnia tych w/w wymagań a w szczególności brak zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania i brak wykonania obiektu zgodnie z projektem; 2) art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (wg. stanu na 06.04.2000 r. tj. Dz.U.1994.89.414) przez jego zastosowanie i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło do stwierdzenia 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i 2) uporządkowania terenu budowy podczas, gdy obiekt nie został wykonany w części dot. lokali usługowych [...]i [...]zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem a brak wykonania dojścia do lokali zdeterminował ich nieprzydatność do korzystania zgodnie z przeznaczeniem wbrew zapisom projektu budowlanego; 3) art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (wg. stanu na 06.04.2000 r. tj. Dz.U.1994.89.414), przez jego zastosowanie i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło do stwierdzenia, że obiekt spełnia warunki określone w ust. 1 tegoż przepisu pomimo niewykonania części robot wykończeniowych lub innych robot budowlanych związanych z obiektem podczas, gdy w wydanym pozwoleniu na użytkowanie organ nie określił terminu wykonania tych robot. Wskazując na powyższe skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi, kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Wystąpienie jednej z wymienionych wyżej wad powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. W omawianym postępowaniu organ zajmuje się kwestiami ściśle prawnymi. Nieuzasadnione zatem pozostają oczekiwania skarżącej Spółdzielni co do dokonania ponownych ustaleń i wyjaśnień w sprawie niniejszej, w szczególności co do przebiegu czynności oględzin przeprowadzanych na terenie lokali użytkowych oraz możliwości prowadzenia w nich działalności. W świetle powyższego brak podstaw do uznania, by w postępowaniu nieważnościowym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przechodząc do meritum przedstawionej sprawy należy podkreślić, że w kwestii rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki ustalonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wypowiadano się wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Podkreśla się zatem, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Rażące naruszenie prawa jest zatem z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (tak m. in.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1411/14, CBOSA). Zatem przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji ich szczególnie dużego ciężaru gatunkowego. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza natomiast, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie jest zatem dopuszczalne powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu prawa nieobowiązującego powszechnie. (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022) Zdaniem Sądu przeprowadzone postępowanie nadzorcze wykazało, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie 4 lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...]w [...]nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Źródłem wadliwości istotnej, rażącej nie może być – wbrew oczekiwaniom skargi - przywołany w skardze art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis ten odwołuje się do bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, którego zapewnienie leży w sferze poszczególnych etapów procesu budowlanego, jakimi są projektowanie, budowanie i użytkowanie, warunkując jego zgodność z odrębnymi przepisami prawa. Samoistnie zatem, bez odwołania się do przepisów odrębnych, przepis ten nie może wywołać sankcji prawnych w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyka natomiast przywołanego również w skardze art. 59 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 59 ust. 1 pow. ustawy, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Zgodnie z ust. 2 art. 59 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. W świetle art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Kluczowym w szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy – zdaniem Sądu – okazuje się zauważenie, że na gruncie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego w przytoczonym brzmieniu orzecznictwo zauważa dwa możliwe rozwiązania kwestii związanej z wydaniem pozwolenia na użytkowanie części obiektu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 885/10 (CBOSA) zauważono, że jak wskazuje się w judykaturze i doktrynie, część obiektu przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie. Przed oddaniem takiej części do użytkowania należy zbadać czy może ona samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować (tak NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r. w sprawie II OSK 1609/06). Z kolei zaś w wyroku z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 681/21 Naczelny Sąd Administracyjny zauważał, że wprawdzie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 2 i 3 tej ustawy przewidują w szczególnych okolicznościach warunkowe udzielenie pozwolenia na użytkowanie, pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych, to jednak z przepisów tych nie można w drodze interpretacji wyprowadzać zasady, która dozwalałyby inwestorowi na częściowe czy też etapowe oddawanie obiektu budowlanego do użytkowania. Powyższe wypowiedzi judykatury świadczą o co najmniej dwóch możliwych interpretacjach tego przepisu w kontekście możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla części obiektu. Spostrzeżenie to uniemożliwia więc przyjęcie, że w tym aspekcie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2000 r. W tych warunkach, przyjmując jedną z dopuszczalnych wykładni tego przepisu organ w toku postępowania zwykłego zobowiązany był do sprawdzenia, czy zawnioskowana przez Spółdzielnię część obiektu budowlanego jest rzeczywiście zrealizowana w stanie umożliwiającym przeprowadzenie jej odbioru i przekazanie jej do normalnej eksploatacji i użytkowania. W rozpatrywanym przypadku uwzględnić należało, że budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...]z usługami wbudowanymi (4 lokale) i garażami w części podziemnej przy ul. [...] w [...]został zrealizowany w oparciu o istniejące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie 4 lokali usługowych, załączone zostały stosowne dokumenty, w tym: dziennik budowy oraz protokoły: z pomiaru rezystancji izolacji obwodów, ze sprawdzenia skuteczności ochrony przeciwporażeniowej, z próby na gorąco instalacji c.o., próby izolacji i malowania instalacji c.o., próby na ciśnieniu izolacji, próby ciśnieniowej instalacji wodociągowej i próby instalacji wodno-kanalizacyjnej z urządzeniami. Akcentowany aktualnie w skardze brak ciągów komunikacyjnych, czy schodów, praktycznie uniemożliwiający korzystanie z lokali usługowych nie został w żaden sposób ujawniony w toku obowiązkowej kontroli. Z protokołu oględzin z 6 kwietnia 2000 r. wynika, że w przeprowadzonych przez inspektora nadzoru budowlanego czynnościach uczestniczył również przedstawiciel Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. W toku oględzin nie stwierdzono zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. Prowizoryczne dojście było akcentowane we wniosku Spółdzielni z 20 marca 2000 r. Okoliczność ta nie stanowiła przeszkody dla uznania, że użytkowanie lokali usługowych jest możliwe, przy zagwarantowaniu zagospodarowania ciągów pieszych. Kwestia powinności zbadania przez organ, czy utrudnione dojście do tych pomieszczeń rzeczywiście uniemożliwia z nich korzystanie, przy zauważeniu, że brak ten ma jedynie charakter przejściowy, stanowić powinno przedmiot rozważań organu na etapie postępowania zwykłego. W trybie nadzwyczajnym powyższa kwestia nie stanowi podstawowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 2000 r. była wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności odpowiada zatem prawu, przyznając prymat zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa. Przyjmując zaś za skargą istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, to – jak zauważa sama skarżąca - w świetle art. 59h Prawa budowlanego wprowadzonego ustawą nowelizującą z dnia 13 lutego 2020 r., nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W takim przypadku organ mógłby wydać wyłącznie decyzję stwierdzającą, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa, o ile do takich naruszeń doszło, czego organ w niniejszej sprawie nie stwierdził. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.